Olvasási idő: 
79 perc
Author

A közoktatás változásai

A tanulmány részletesen elemzi azokat a változásokat, amelyek a közoktatásról szóló törvény 1999-es módosítása után következtek be az oktatásügyben. Áttekinti a közoktatás rendszerének működését meghatározó alapelveket, a tartalmi szabályozásban bekövetkezett változásokat, a vizsgák rendszerét és az ágazati irányítás működését. Nyomtatásban a tartalmi szabályozásra és a vizsgákra vonatkozó fejezeteket közöljük, on-line kiadásunkban a tanulmány egészét közreadjuk.

Bevezető

közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: közoktatásról szóló törvény) gyakran elhangzó kritikája, hogy hosszú, terjedelmes, szerteágazó, bonyolult. Ezek a kritikák látszólag jogosak. A törvény százharminckét paragrafusból áll, s az egyes paragrafusok bekezdéseinek száma meghaladja a húszat. Nem jogtechnikai szempontból vizsgálva a közoktatásról szóló törvény a legnagyobb szolgáltató rendszer működését szabályozza, érintve a helyi önkormányzat feladatellátási rendszerét, meghatározva a közoktatás intézményrendszere működésének szakmai sajátosságait, biztosítva a szolgáltatás igénybevételét, rendezve a szolgáltatást igénybe vevők jogait és kötelezettségeit, szabályozza a rendszer működtetését ellátók alapvető jogait és kötelezettségeit. A magyar jogalkotás egyik legnagyobb problémája, hogy nincs egyértelműen meghatározva, meddig tart az Országgyűlés szabályozási joga és kötelezettsége, ennek megfelelően hol kezdődik a végrehajtó hatalom, tehát a kormány és a kormány tagjai, a miniszterek szabályozási jogosítványa és kötelezettsége. Annyi bizonyos, hogy a helyi önkormányzatok részére kötelező feladatot csak törvény állapíthat meg. A jogalkotásról szóló törvény előírásai alapján pedig követelmény, hogy az állampolgárok részére alapvető jogokat és kötelezettségeket törvényi szinten szabályozzák. De hogy e szabályozás milyen mértékű és terjedelmű legyen, az már sok esetben mérlegelés tárgya. Nagymértékben függ attól, hogy a szabályozást előkészítő kormányzat milyen mélységben kívánja erősíteni a végrehajtó hatalmat, illetve mennyire tartja fontosnak az Országgyűlésen belül szükségképpen magvalósuló nyilvánosságot és a vitákat.

A közoktatásról szóló törvény az első olyan törvény, amely vállalkozott arra, hogy átfogja a közoktatás teljes intézményrendszerét. Nemcsak az óvodák, iskolák és kollégiumok működésének alapvető szabályait határozza meg, hanem a neveléshez és oktatáshoz kapcsolódó pedagógiai szakmai szolgáltatások, illetőleg pedagógiai szakszolgálatok ellátásának legfontosabb kérdéseit is. Így számos olyan kérdés törvényi szintű szabályozására is vállalkozott, amelyeket korábban alacsonyabb szintű jogszabályok, túlnyomóan miniszteri rendeletek, a még korábbi időszakban miniszteri utasítások rendeztek (például az irányítás kérdései, a pedagógus foglalkoztatására vonatkozó rendelkezések). A törvényi szintű szabályozás szükségességét támasztja alá, hogy a közoktatás intézményrendszere igen szorosan kapcsolódik az alkotmányos jogok érvényesüléséhez az oktatás terén. Egyértelmű a közoktatás és az Alkotmány kapcsolata a tanuláshoz való jog kérdésében. A törvénynek az a célja, hogy biztosítsa a gyakorlati végrehajtást az Alkotmányban megfogalmazott művelődéshez való jog - benne az ingyenes és kötelező általános iskolai oktatásban való részvétel jogának és kötelezettségének - érvényesüléséhez, valamint a mindenki számára hozzáférhető középfokú oktatás megteremtését. A közoktatás egész rendszerét meghatározó alkotmányos feladaton túl azonban a közoktatásról szóló törvénynek még számtalan alkotmányos jog érvényesüléséhez kell megteremtenie a kereteket a nevelés és oktatás területén. Ezért a törvénynek szükségszerűen figyelembe kell vennie a Magyar Köztársaság Alkotmányát, hiszen az alaptörvénnyel egyetlen jogszabály sem lehet ellentétes.

Így a közoktatásról szóló törvény sem hagyhatta figyelmen kívül az Alkotmány 60. §-ának (1) bekezdését, melyben foglaltak szerint: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadsághoz." E kérdés szorosan összefügg az iskolaválasztás szabadságával, az állami, illetőleg önkormányzati semleges iskola ügyével. Ehhez kapcsolódik az Alkotmány 60. §-ának (3) bekezdése, amely leszögezi, hogy "A Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik". Nagyon sok vitára ad okot a tanulói véleménynyilvánítás szabadságának kérdése, holott az Alkotmány 61. §-ának (3) bekezdése iránymutató, miszerint "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze". A szabad iskolaválasztás jogának gyakorlása az Alkotmány 67. §-ának (1) bekezdésére épül, miszerint "A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák". A nemzeti és etnikai kisebbség jogainak szabályozásához az Alkotmány 68. §-ának (1)-(2) bekezdése adja meg az iránymutatást: "A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja ... anyanyelvük használatát, az anyanyelvi oktatást ..." A nevelő és oktató munka egyik legvitatottabb kérdése, hogy az állam milyen mélységig határozhatja meg, mit és hogyan kell átadni az iskolai tanítás keretében. Az Alkotmány ebben a kérdésben is állást foglal, amikor kimondja a 70/G §-ában, hogy "A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja ... a tanszabadságot és a tanítás szabadságát".

Ezekkel az alkotmányos tételekkel lehet igazolni és alátámasztani a törvényi szabályozás szükségességét, annak terjedelmességét és részletezettségét a közoktatás terén. A törvényi szintű szabályozás adja egy rendszer működésének vázát, működésének viszonylagos stabilitását. Ennek azonban ellentmond az a tény, hogy az 1993-ban kihirdetett törvény rendelkezéseihez az Országgyűlés szinte minden évben hozzányúlt. Minden kormányváltás után - eddig két alkalommal - sor került a törvény széles körű, átfogó áttekintésére, alapvető rendelkezéseinek újragondolására. Ennek nyilvánvaló oka, hogy a legnagyobb szolgáltató rendszeren keresztül a politika népes választói körhöz tud üzenetet küldeni. Nyilvánvaló az is, hogy a különböző választói rétegek segítségével hatalomba jutók az alkotmányos jogok érvényesülését, kiteljesedését eltérően ítélik meg, eltérően gondolják végrehajtani. Szükségszerű az is, hogy az egyes kormányok a legnagyobb intézményrendszer működésének gazdasági kérdéseit is eltérően ítélték meg, bár minden kormányprogram kiemelt ágazatnak deklarálta a közoktatást. A hatalom birtokában - elsősorban a pénzügyi kormányzatok - sokszor tekintették fontosabb kérdésnek a gazdasági hatékonyságot, a létszám-megtakarítást, mint a szakmai kérdések megoldását. Érdemes ezért áttekinteni az 1990 óta bekövetkezett törvénymódosítások legfontosabb kérdéseit, üzeneteit és hatását a közoktatás rendszerére. Figyelembe véve a terjedelmi korlátokat, az áttekintés elsősorban az 1996. évi LXII. törvénnyel, illetőleg az 1999. évi LXVIII. törvénnyel végrehajtott átfogó módosításoknak azokkal a kérdéseivel foglalkozik, amelyek kihatottak az egész rendszer működésére. Az elemzés a későbbiek során általában nem jelöli a módosító törvényeket, nem hivatkozik paragrafusokra, hiszen annak a ténynek az ismerete, hogy a változás mely kérdésben, mely időpontban következett be, egyértelművé teszi az egymást váltó kormányok, egymástól különböző elképzeléseit a közoktatás szervezésében, működtetésében és irányításában.

A közoktatás rendszerének működését meghatározó alapelvek

  1. 1993 óta nemigen változtak azok a rendelkezések, amelyek meghatározzák, hogy a közoktatás milyen feladatokat, szolgáltatásokat ölel át. Szabályozás alá vonja az óvodai és az iskolai nevelést és oktatást, a kollégiumi nevelést, az ezekhez kapcsolódó szolgáltatási és igazgatási tevékenységeket. A törvény-előkészítő szakaszban hosszas vita előzte meg az óvodai nevelés közoktatás rendszerén belüli elhelyezkedését. Ez összefügg a család szerepének és benne az anya helyzetének a kérdésével, azzal, hogy mely időponttól kezdődően indokolt biztosítani az intézményes nevelésbe történő bekapcsolódást. Számos érv hangzott el amellett, hogy a közoktatás részeként csak a szoros értelemben vett iskola-előkészítést indokolt szabályozni, általában a gyermek ötéves korától. Az óvoda és az óvodai nevelés mint pedagógiai tevékenység végül is beépült a közoktatás rendszerébe.
  2. Az intézménylétesítés szabadságára vonatkozó rendelkezések formailag ugyan többször változtak, finomodtak, a gyakorlatban azonban 1993 óta biztosítják az intézménylétesítés szabadságát (ez a lehetőség először az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény 1990. évi módosításával nyílt meg). A törvény eredeti szövege szinte teljes körűen megengedte, hogy közoktatási intézményt létesítsenek az állami szervek és a helyi önkormányzatok mellett az egyházi jogi személyek, a kisebbségi önkormányzatok, a gazdálkodó szervezetek, alapítványok, egyesületek és más jogi személyek, valamint természetes személyek. A közoktatás rendszere 1993-ban magába foglalta a tankerületi oktatásügyi központokat is, amelyeknek létesítése és fenntartása azonban kizárólagosan állami, minisztériumi monopólium volt. Szükségszerűen változtak az intézményfenntartásra vonatkozó rendelkezések, amikor 1994-et követően megszűntek a tankerületi oktatásügyi központok.
  3. Ugyancsak változatlanok azok a rendelkezések, amelyek alanyi jogként deklarálják aközoktatás rendszere által nyújtott szolgáltatáshoz való hozzáférés lehetőségét. Ez a lehetőség nem korlátozott, életkortól, állampolgárságtól, vagyoni, jövedelmi viszonyoktól, vallási, társadalmi, családi vagy más állapottól. Az intézménylétesítés szabadságával szorosan összefüggő kérdés az ingyenes és kötelező általános iskolai oktatás biztosítása és elérhetősége. Ez szorosan összefügg az intézményválasztás szabadságával, a szülőnek azzal a jogával, hogy a gyermekének adandó nevelést megválassza, hogy gyermeke a világnézetének megfelelő nevelésben és oktatásban vegyen részt. A magyar törvényhozásnak abban a kérdésben is döntenie kellett, hogy az intézménylétesítés és választás szabadsága mellett kötelezhet-e valamennyi fenntartót az Alkotmányban előírt ingyenes általános iskolai oktatás megszervezésére. Ez csak akkor lehetséges, ha az állami szabályozás és a finanszírozás rendje egységes minden vonatkozásban, minden intézményfenntartóra. A Magyar Országgyűlés azt a megoldást választotta, hogy az ingyenes ellátás megszervezését a helyi önkormányzati intézményfenntartás, illetőleg feladatellátás útján garantálja.
  4. Az ingyenes feladatellátás rendszere szorosan kapcsolódik a finanszírozás kérdésével. Ha az állam kötelezi az intézményfenntartót az ingyenes szolgáltatásra, akkor a megszervezésének költségeit is biztosítania kell. Az önkormányzati feladatellátáshoz az önkormányzati finanszírozás rendszerében kell megoldani az "állami megrendelés" ellentételezését. 1993-tól 1996-ig a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartók nem kaptak alanyi jogon költségvetési támogatást. Csak abban az esetben részesültek a költségvetési forrásokból, ha megállapodás alapján bekapcsolódtak az önkormányzati feladatellátásba. 1996-tól minden intézetfenntartó jogosulttá vált a normatív költségvetési hozzájárulásra, amely a közoktatásról szóló törvényben meghatározott paraméterek megtartása esetén a költségek hatvan-hetven százalékát fedezi országos átlagban. Emellett szolgáltatásaikért ellenszolgáltatást kérhetnek a tanulótól, illetve a szülőtől. További közpénzekhez akkor juthat a fenntartó, ha megállapodás alapján részt vesz az önkormányzati ingyenes feladatellátásban. A finanszírozás lényegében három forrásra épül: a költségvetési támogatásra, a fenntartói hozzájárulásra és az intézményi bevételre. Az intézmény működtetésének felelőssége azonban a fenntartót terheli.

A fenntartói kötelezettségek végrehajtásához járul hozzá a költségvetés. A legnagyobb problémát az okozza, milyen módon és milyen mértékben kell megosztani a költségvetés és a fenntartó kötelezettségeit a helyi önkormányzati feladatellátásban. A helyi önkormányzatok ugyanis feladatellátásra kötelezettek, s ily módon az Alkotmány rendelkezései alapján a törvényben előírt kötelező feladatok megvalósításához az Országgyűlésnek biztosítania kell a szükséges fedezetet. A közoktatásról szóló törvény eredeti rendelkezései szerint a költségvetési hozzájárulásoknak a foglalkoztatás költségeit kellett fedezniük, ezek jelentik a működési kiadások mintegy hetven-nyolcvan százalékát. 1996-ban épültek be a finanszírozási garanciák a közoktatásról szóló törvénybe. A finanszírozás fontos elemeként az Országgyűlés meghatározta a minimális szolgáltatásokra rendelkezésre álló időkeretet, a kötelező foglalkoztatási létszámot, s ehhez előírta, hogy országos szinten a költségvetési hozzájárulások összege nem lehet kevesebb a tárgyévet megelőző második évben az önkormányzati közoktatási ráfordítások nettó összegének nyolcvan százalékánál. 1999-ben a nyolcvan százalékot az Országgyűlés kilencven százalékra emelte, s ugyanakkor megnövelte a kötelezően ellátott feladatokat, illetve a kötelező foglalkoztatási létszámot. Az önkormányzati finanszírozás lényege - mint ahogy erre az Alkotmánybíróság egy konkrét ügy kapcsán rámutatott -, hogy a kötelező feladatok megoldásához a szükséges fedezetet az önkormányzati finanszírozás rendszerében kell az Országgyűlésnek biztosítania. Ebbe tartozik az adott feladatra nevesített költségvetési hozzájárulás, továbbá az átengedett és a saját bevétel.

A normatív hozzájárulások sajátossága, hogy általában az önkormányzat szabadon rendelkezhet vele, s nem köteles a közoktatásra fordítani. Ezekből az elemekből következik, hogy hiába biztosít nagyobb forrást a költségvetés normatív hozzájárulások keretében az adott feladathoz, ha ténylegesen nem nő az önkormányzati bevételek összege.

Az egységes finanszírozás elvét bontották meg az egyházi jogi személyek kiegészítő támogatásra való jogosultságát rendező 1998. január 1-jén hatályba lépett rendelkezések.

E szabályozás lényege, hogy a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetéről szóló törvény alapján nevelési-oktatási intézmény fenntartói jogát megszerző egyházi jogi személy egyoldalú nyilatkozattal vállalhatta az önkormányzati feladatellátásba való bekapcsolódást, s ezáltal jogosulttá vált a költségvetési hozzájáruláson felül a feladatellátás tényleges működési költséget fedező kiegészítő hozzájárulásra. Ez a lehetőség az 1999. évi törvénymódosítás után csak a kormánnyal megállapodást kötő egyházakat, illetve a Szentszékkel kötött megállapodás alapján a katolikus egyházat illeti meg. Nem vitatatható, hogy az egyházi nevelés és oktatás az alkotmányos jogok érvényesülését segíti elő a közoktatás terén.

A kiegészítő hozzájáruláshoz való kiegészítés szabályozott formája több szempontból is aggályos:különbséget tesz az egyházak között; más fontos alkotmányos jog érvényesülése érdekében - a kisebbségi jogok, fogyatékos tanulók jogai például - ez a jog nem biztosított. Szerencsésebb lenne ezért, ha az egyházak finanszírozása elszakadna a közoktatástól, s másmilyen formában ismerné el az Országgyűlés az általuk végzett közcélú tevékenységet.

5. Az ingyenes szolgáltatások megszervezésének, illetve az ingyenes ellátást biztosító rendszer működtetésének kötelezettsége szorosan kötődik ahhoz a másik nagyon fontos alapelvhez, hogy az óvodák, iskolák és kollégiumok kötődhetnek-e valamilyen ideológiához, világnézethez vagy sem. Az intézmény választásának szabadsága magában foglalja azt a szülői jogot is, hogy vallási, illetve világnézeti meggyőződésének megfelelő nevelést, oktatást válasszon gyermekének. Ez a szabályozás 1993 óta nem változott. 1996-ban azonban ez a szülői jog kiegészült a gyermek jogainak érvényesülését biztosító előírásokkal, melyeknek lényege, hogy a szülőnek tiszteletben kell tartania gyermeke gondolat-, lelkiismereti és vallásszabadsághoz való jogát, oly módon, hogy véleményét korától és érettségétől függően figyelembe veszi. Az 1996. évi változás szoros összefüggésben áll azzal, hogy a Magyar Köztársaság az 1991. évi LIV. törvénnyel kihirdette a gyermekek jogairól szóló New Yorkban 1989. november 20-án kelt egyezményt. Ennek az egyezménynek a következetes beépítése a közoktatásról szóló törvény előírásai közé az 1996. évi törvénymódosítással történt meg.

A közoktatásról szóló törvény előkészítése során a legnagyobb vitát az váltotta ki, mennyiben kötődhet az állami és a helyi önkormányzati feladatellátás keretében működtetett óvoda, iskola és kollégium tevékenysége meghatározott valláshoz, világnézethez. Ez a kérdés szorosan kötődik ahhoz, lehet-e az ingyenesen, bárki által igénybe vehető, meghatározott életkoron belül pedig kötelezően igénybe vett közoktatási szolgáltatásnak bármilyen ideológiai tartalma. Az 1993-ban elfogadott törvény szerint az állami és a helyi önkormányzati óvoda, iskola és kollégium nem lehet elkötelezett egyetlen vallás vagy világnézet mellett sem, s az iskoláknak biztosítaniuk kell az ismeretek, a vallási, illetve világnézeti információk tárgyilagos és többoldalú közvetítését. Ezek a rendelkezések ma is hatályosak, azonban az 1996. évi törvénymódosítás az e tárgykörben megszületett alkotmánybírósági határozat rendelkezéseivel összhangban kimondja azt is, hogy az állami és a helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmény nevelési, illetve pedagógiai programja, működése, tevékenysége és irányítása vallási és világnézeti tanítások igazságáról nem foglalhat állást, vallási és világnézeti kérdésekben semlegesnek kell maradnia. Ez a szabályozás összhangban áll az egyház és az állam szétválasztásával kapcsolatos alkotmányos elvekkel. Nem változtak e rendelkezések az 1999. évi módosítás keretében sem.

Az állami szervek, illetve a helyi önkormányzatok által nyújtott szolgáltatások körében kell megszervezni azokat az ingyenes szolgáltatásokat, amelyeket a szülők, gyermekek és a tanulók igénybe vehetnek, igénybe tudnak venni, figyelembe véve azt a tényt és körülményt, hogy az itt folyó pedagógiai tevékenység nem sértheti senki lelkiismereti és vallásszabadsághoz való jogát.

6. A lelkiismereti és vallásszabadsághoz való jog gyakorlásának és biztosításának egyik izgalmas kérdése, hogy az állami és a helyi önkormányzati intézményfenntartás keretében működő óvodák, iskolák és kollégiumok milyen módon vehetnek részt, illetve kötelesek részt venni a fakultatív hit- és vallásoktatás feladatainak megvalósításában. A lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény ugyanis lehetővé teszi az egyházi jogi személyek részére, hogy az állam által fenntartott nevelési és oktatási intézményekben a tanulók és a szülők igénye szerint fakultatív tantárgyként vallásoktatást tartsanak. E rendelkezések végrehajtásakor az állami szerveket ki kellett egészíteni a helyi önkormányzatokkal, hiszen ezek vették át 1990-ben az állami intézményrendszert. A közoktatásról szóló törvénynek pedig egyértelművé kellett tennie, hogy a fakultatív hit- és vallásoktatás megszervezése nem intézményi feladat, ily módon annak előkészítésében, ellenőrzésében a felvételi rendszer kialakításában, az oda járó gyermekek és tanulók teljesítményének értékelésében az óvodák, iskolák és kollégiumok nem működhetnek közre. Ezek egyházi feladatok. A közoktatásról szóló törvény eredeti rendelkezései ezt a kérdést meglehetősen pontosan, az Alkotmánybíróság e tárgykörben hozott rendelkezéseivel összhangban állapították meg. Az óvodák, iskolák és kollégiumok feladatait a közoktatásról szóló törvény a feltételek biztosításában határozta meg, melynek lényege, hogy az egyházi jogi személy részére a szükséges eszközöket rendelkezésre kell bocsátani, amennyiben a szülők és a tanulók kérésének, igényének megfelelően a fakultatív hit- és vallásoktatást az egyházi jogi személy megszervezi. A szereplők feladata, a munkamegosztás az eltelt időszakban általában nem volt vita tárgya.

A törvényi szinten nehezen szabályozható kérdés az, hogy az óvodák, iskolák és kollégiumok mely időpontban és milyen módon kötelesek eleget tenni szolgáltatási kötelezettségüknek, annak figyelembevételével, hogy a fakultatív hit- és vallásoktatás megszervezése nem sértheti sem azoknak a jogát, akik igénybe kívánják venni, sem azokét, akik viszont nem tartják szükségesnek az igénybevételét. Ennek az egyébként helyi szinten megoldható problémának - törvényi szabályozás keretében jól aligha megoldható - rendezésére került be 1996-ban a törvénybe, hogy a hit- és vallásoktatást az óvodában a nevelési időn kívül, az iskolában pedig oly módon lehet megszervezni, hogy alkalmazkodjon a kötelező tanórai foglalkozások rendjéhez. A szabályozásnál az óvodai nevelési időn kívüli rendelkezés értelmezése okozott problémát, figyelembe véve, hogy az óvodai nevelés akkor kezdődik, amikor a gyermekek belépnek az óvodába, és addig tart, ameddig ott tartózkodnak. 1999-ben az ismertetett előírások helyébe ennek megfelelően az a rendelkezés lépett, miszerint a hit- és vallásoktatás az óvodában az óvodai foglalkozásoktól elkülönítve, az óvodai életrendet figyelembe véve, az iskolában pedig oly módon szervezhető meg, hogy alkalmazkodjon a kötelező tanórai foglalkozások rendjéhez.

Az 1999. évben elfogadott rendelkezések előírták az óvoda, az iskola és a kollégium részére, hogy működjön együtt az egyházi jogi személlyel a hit- és vallásoktatás megszervezésével kapcsolatosan.

7. A tankötelezettség ideje az az időszak, amely alatt meghatározott szolgáltatás igénybevétele nemcsak jog, hanem kötelezettség is. A tankötelezettség ezért olyan intézményrendszert feltételez, amelyetvilágnézeti elkötelezettségétől függetlenül minden szülő, illetve gyermeke igénybe tud venni. Másik előfeltétel, hogy e szolgáltatások igénybevétele olyan feltételek mellett történjen, amelyek vagyoni és jövedelmi viszonyoktól függetlenül biztosítják a bekapcsolódás lehetőségét. Ez a rendszer a helyi önkormányzati feladatellátás keretében működő óvodai, iskolai, kollégiumi és ehhez kapcsolódó szolgáltató rendszer. A tankötelezettség rendelkezéseinek meghatározása 1993-ban az addig kialakult hagyományoknak és gyakorlatnak megfelelően történt. A tankötelezettség beálltát meghatározott életkor, a hatodik életév eléréséhez és ehhez kapcsolódva az iskolába lépéshez szükséges fejlettséghez kötötte. A tankötelezettség megszűnésének időpontját pedig annak a tanévének a végéhez kötötte, amelyben a tanuló a tizenhatodik életévét betöltötte. A tankötelezettség teljesítésének két formáját ismerte el a közoktatásról szóló törvény: az iskolába járást és a kötelezettségek magántanulóként történő teljesítését. Fontos változás az a szabályozás, amely megszüntette a tankötelezettség alóli felmentést azoknál a tanulóknál, akik fogyatékosságuk miatt nem képesek teljesíteni az iskolai követelményeket. Lényeges az a módosulás, amely a szakképzésbe való bekapcsolódást csak a tankötelezettség teljesítése után teszi lehetővé. Az 1996-ban elfogadott módosító rendelkezések a tankötelezettség szabályait annyiban érintették, hogy a közoktatásról szóló törvény átmeneti rendelkezései megemelték a tankötelezettség időpontját két évvel. Ez a kötelezettség azoknál állt be, akik a tanulmányaikat az 1998/99-es tanévben kezdték meg az általános iskola első évfolyamán.

Ennek a változtatásnak sokkal inkább politikai üzenete, mint gyakorlati haszna volt, mivel az érintett korosztály több, mint kilencven százaléka a tanköteles koron túl is folytatta tanulmányait. A tizenhatodik életévük után iskolai oktatásból kimaradó rétegeknek az iskoláztatása a gyakorlatban számos nehézséget fog okozni. Nem vitatható azonban, hogy e törvényi módosítás befolyásolja az önkormányzati feladatellátási rendszer állandóan napirenden lévő átalakítását, mivel a hosszabb távú tervezésnél mindenképpen számolni kell azokkal a tanulókkal, akik számára a törvény rendelkezései alapján tizennyolc éves korukig gondoskodni kell az iskolai oktatáshoz való hozzáférés lehetőségéről. Az igazsághoz tartozik az is, hogy a tankötelezettség idejének meghosszabbítása megnöveli a szülővel szembeni kényszer igénybevételének lehetőségét, hiszen a tankötelezettség előírásainak nem teljesítése módot nyújt a szabálysértési eljárásra, a gyámhatósági intézkedésre, végső fokon a büntetőeljárás megindítására is.

Az 1999. évi törvénymódosítás e rendelkezéseket több helyen érintette, az 1996-ban az átmeneti rendelkezések közé elrejtett szabályokat szinte változatlan formában beemelte a főszabályt meghatározó rendelkezések közé, az óvodára vonatkozó rendelkezések módosítása pedig megváltoztatta a tankötelezettség beálltára vonatkozó előírásokat. Lehetővé vált ugyanis, hogy a gyermek a hetedik életévét követően is óvodai nevelésben vegyen részt.

Fontos változás, hogy amíg a közoktatásról szóló törvény eredeti rendelkezései szerint a tizenhat éves korig tartó tankötelezettséget az általános műveltséget megalapozó, alapvizsgára felkészítő ismeretek elsajátításával kellett teljesíteni, ez az utalás az 1999. évi módosítás alapján kimaradt a közoktatásról szóló törvényből. Nem jelentett lényeges változást, hogy 1996-ban az alapvizsga fogalom helyére alapműveltségi vizsga került. Üzenetértékű azonban, hogy 1999-ben a felkészítés jellegét meghatározó törvényi szabályozás elmaradt. Ezt a változást a szakképzés rendelkezéseinek módosulása, a szakképzés egyes elemeinek az oktatás viszonylag korai szakaszában történő megjelenése magyarázza. Alapvető oktatáspolitikai kérdés, hogy a tankötelezettség keretében folyó felkészítés viszonylag egységes szakaszának határát hol húzza meg a törvényhozó.

A tartalmi szabályozás kérdései

A közoktatásról szóló törvény legtöbbet és legjelentősebben változó részei azok, amelyek rendezik, hogy az állam milyen módon, milyen mélységig és milyen részletezettséggel határozza meg a pedagógiai munka tartalmi kérdéseit. Az egymást követő, egymásnak ellentmondó, egymással szembehelyezkedő oktatáspolitikai elvekre épülő rendelkezések közös sajátossága, hogy döntően az iskolai nevelésre és oktatásra koncentrálnak, alig-alig érintve az óvodai és a kollégiumi nevelés kérdéseit.

A tartalmi irányítás kérdéseinek rendezése azért állt mindig az érdeklődés középpontjában, mivel ezen lehet leginkább lemérni az oktatáspolitikának a viszonyát az Alkotmánynak a tanszabadságra, a tanítás szabadságára vonatkozó rendelkezéseihez. E rendelkezések jelentőségét emeli az is, hogy az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény deklarálta először az óvodák és iskolák szakmai önállóságát. Ez kezdetben nehezen érvényesülhetett, mivel továbbra is érvényben maradtak azok a miniszteri intézkedésekkel kiadott nevelési tervek, nevelési és oktatási tervek, amelyek alkalmazása az intézkedésben foglaltaktól függően kötelező, illetve választható volt. Az oktatási törvény azonban felhatalmazta a minisztert arra, hogy egyedi megoldások bevezetését, kísérletek indítását engedélyezze. E törvényi felhatalmazás alapján több ezer miniszteri engedély kiadására került sor. Kísérleti engedélyek alapján jöttek létre a hat, illetve nyolc évfolyammal működő gimnáziumok is.

A legnehezebb és leginkább ellentmondásos az iskolai nevelő- és oktatómunka tartalmi irányítását meghatározó rendelkezésekben bekövetkezett változások elemzése. A tartalmi irányítás ugyanis összefügg a közoktatás egész rendszerének működését meghatározó kérdésekkel: az oktatás folyamatának ellenőrzésével, az iskolaváltás lehetőségével, az egyes iskolák közötti átjárhatósággal, az életpályája megválasztásával, az iskolarendszer felépítésével. Az egymást váltó kormányok e téren lényegesen eltérő oktatáspolitikai elképzeléseket fogalmaztak meg.

Az 1993-ban elfogadott törvény az óvodai nevelés tartalmi szabályozására két "szintet" fogalmazott meg, a miniszter által kiadott Országos óvodai nevelési programot, valamint az ennek alapján elkészítésre kerülő óvodai foglalkozási programot. Ez sem 1996-ban, sem 1999-ben nem módosult, így lényegében a tartalmi irányítás nem, csupán az elnevezések változtak, mivel az Országos óvodai nevelési program helyébe 1996-ban az Óvodai nevelés országos alapprogramja, míg a foglalkozási program helyébe óvodai nevelési program lépett. Szélesedett a szabályozási skála, mivel 1996-ban a nemzeti és etnikai kisebbségi feladatok, valamint a testi, érzékszervi, értelmi, beszéd- és más fogyatékosok nevelésével összefüggő feladatok megoldásához két külön irányelv - miniszteri rendelettel történő - kiadását rendelte el a közoktatásról szóló törvény. Az Óvodai nevelés országos programjának kiadására viszont a kormány kapott felhatalmazást.

Érdemes megemlíteni a szakmai testületek részvételi jogának változását az egyes szabályozási szakaszokban. Az Országos óvodai nevelési program kiadásához a miniszternek meg kellett várnia az Országos Köznevelési Tanács javaslatát, a miniszter csak az Országos Köznevelési Tanács kezdeményezésére élhetett rendeletalkotási jogával. Az 1996. évi módosítás az Óvodai nevelés országos programjának a kormány részére történő benyújtásához előírta az Országos Köznevelési Tanács, a nemzeti etnikai kisebbségi óvodai nevelést érintő kérdésekben az Országos Kisebbségi Bizottság egyetértésének beszerzését, továbbá a Közoktatás-politikai Tanács véleményének a kikérését. Az 1999. évi módosítás csupán az Országos Kisebbségi Bizottság egyetértésének a beszerzését írja elő, míg a többi résztvevőnek véleményezési jogot biztosít. A nemzeti, etnikai kisebbségi kérdések eltérő szabályozása a határon túli magyar intézményrendszer működtetésével kapcsolatos elvárásokra, valamint az e területen működő országos kisebbségi önkormányzatok meglehetősen erős érdekérvényesítési jogosítványaira vezethető vissza.

A közoktatásról szóló törvény eredeti rendelkezései a kollégiumi nevelés tartalmi kérdéseinek központi szabályozására nem tartalmazott rendelkezéseket, az 1996. évi módosítás sem szabályoz ezen a területen. Az 1999. évi törvénymódosítás vezette be a Kollégiumi nevelés országos alapprogramját, amelyet a miniszter ad ki rendeletben. Ez a módosítás kétszintű szabályozást képzel el, mivel a kollégiumokra bízza, hogy a miniszteri rendeletre építve kidolgozzák saját nevelési programjukat. Ezen a területen központi szabályozás szükségessége erősen megkérdőjelezhető, figyelembe véve, hogy a kollégiumoknak önálló, az egyes iskoláktól elszakított felkészítési, nevelő- és oktatótevékenysége nehezen fogalmazható meg.

1993-ban a közoktatás tartalmi irányítását három szinten fogalmazták meg: Nemzeti alaptanterv, kerettanterv, iskolai helyi tanterv. A Nemzeti alaptantervben kívánták megfogalmazni a nevelés és oktatás közös tartalmi követelményeit annak érdekében, hogy biztosítani lehessen az iskolák közötti átjárhatóságot. A Nemzeti alaptanterv két részből tevődött össze, a kormány által kiadott alapelvekből és a miniszter által kiadott követelményekből. A tantervi alapelvek kiadása kormányrendelettel megtörtént. A közoktatásra tényleges hatással azonban nem volt, mivel a hatálybalépése után az új kormány az első intézkedései között hatályon kívül helyezte.

Nem kodifikációs kérdés, sokkal inkább oktatáspolitikai problémát vet fel, mennyire van szükség alapvetően erkölcsi jellegű követelmények meghatározására az oktatás területén. A Nemzeti alaptanterv tantervi alapelvei ugyanis túlnyomó többségben nem az átadásra kerülő követelményekkel és ismeretekkel foglalkoztak, hanem sokkal inkább módszertani, erkölcsi kérdésekkel. A tantervi követelmények soha nem készültek el, ezért mélyebb értelmezésükre nincs lehetőség. Annyi azonban megállapítható, hogy céljai között szerepelt az iskolarendszer összehangolt működéséhez és az iskolaváltáshoz szükséges követelmények meghatározása a negyedik, a hatodik, a nyolcadik és a tizedik évfolyam végére. Mindebből az következik, hogy az 1993. évi szabályozás a tizedik évfolyam végéig tartotta fontosnak a tanulók egységes felkészítését valamilyen formában. Erre utal az iskolai nevelés és oktatás közös szabályait tartalmazó rendelkezések köre is, amely a tizedik évfolyam utáni időszakra tolta ki az életút, életpálya megválasztásának kényszerét. Nem tartalmaz rendelkezéseket az eredeti törvényjavaslat a tizedik évfolyam utáni évfolyamokra vonatkozóan, valószínűsíthető, hogy ezt a kérdést a kerettantervi szabályozással kellett volna megoldani. A kerettantervekben kellett volna szabályoznia a miniszternek az egyes évfolyamok ajánlott tantárgyait és tananyagtartalmát, az ajánlott óraszámokat, az iskolatípus utolsó évfolyamának befejezéséig elsajátítandó követelményeket és az átjárhatóság biztosítékait. E szabályozásnál szembetűnő, hogy ajánlott tantárgyakról és ajánlott óraszámokról rendelkezik.

Az 1993-ban elfogadott törvény a tartalmi szabályozás megváltoztatásában tényleges eredményeket nem ért el, figyelembe véve, hogy a miniszteri intézkedéseket felváltó új dokumentumok nem készültek el. Miután az átmeneti rendelkezések szinte teljes egészében feloldották a kiadott nevelési-oktatási tervek kötelezőségét - akként rendelkeztek ugyanis, hogy a nevelési-oktatási tervben foglaltakat az iskolák szabadon alkalmazhatják azzal a megkötéssel, hogy a meghatározott időkeretek nem léphetők túl -, lehetőség nyílott a helyi szintű elképzelések megvalósítására. Lényegében az 1993. évi törvénymódosítás megteremtette a jogi kereteit a tartalmi irányítás új rendszere előkészítésének, bevezetésének, a közoktatás rendszerének más filozófiájú oktatáspolitikára történő átállításához. Mindenképpen elismerésre méltó, hogy az 1993. évi Országgyűlés ezen a területen nem volt türelmetlen, nem helyezte hatályon kívül a korábbi nevelési-oktatási terveket, és figyelembe vette, hogy a tartalmi kérdések változására csak hosszabb távon, felmenő rendszerben kerülhet sor.

Az 1996. évi átfogó módosítást megelőzte egy népszerű nevén "kis csomagnak" elnevezett törvény kiadása, amely megfogalmazta a tartalmi irányítás rendszerének várható fordulatát anélkül, hogy annak részleteit rendezte volna. A közoktatás szervezésével és irányításával kapcsolatos átmeneti szabályokat megállapító törvény 1995 novemberében megszüntette a tankerületi oktatásügyi központokat. E döntésben lényegében politikai szándékok érvényesültek, hiszen a későbbiek során, az 1996. évi átfogó törvénymódosításnál egyértelművé vált, hogy az irányítás rendszere feltételezi a vizsgaközpontok működését. A tankerületi oktatásügyi központok hálózata lényegében kiépült, mire megszüntetésükre sor került. Feladatrendszerük áttekintésével és újrafogalmazásával alkalmassá lehetett volna tenni őket a vizsgaközpont feladatainak az ellátására, végrehajtására. Az átmeneti rendelkezések megszüntették a Nemzeti alaptanterv szétdarabolását alapelvekre és követelményekre, és a szabályozást egységesen a kormány hatáskörébe utalták. E felhatalmazás alapján került kiadásra 1995-ben a már egységes Nemzeti alaptanterv a 130/1995.(X. 26.) Korm. rendelettel. Mivel a közoktatásról szóló törvény 1996. évi átfogó módosítása előtt készült el és jelent meg, ily módon a törvénykezés utólag "szentesítette" az elveit, a tartalmát és felépítését, holott ennek fordítva kellett volna történnie.

Az 1996. évi átfogó törvénymódosítás leginkább a tartalmi szabályozás kérdéseit érintette. Új fogalomként bevezette a közoktatási intézményekben folyó nevelő- és oktatómunka pedagógiai szakaszait, amely azért volt jelentős, mivel az általános iskolai oktatás első évfolyamától kezdődő, az érettségi vizsga megszervezéséig tartó felkészítési időszakot egységesen kezelte az általános műveltséget megalapozó pedagógiai szakaszként. Ehhez kapcsolódóan az első évfolyamon kezdődő és a tízedik évfolyam végéig tartó oktatásra egységes követelményrendszert határozott meg a Nemzeti alaptanterv kiadásával. A Nemzeti alaptanterv mellett a tartalmi szabályozás eszközeként beléptek az alapműveltségi vizsga, illetőleg azérettségi vizsga vizsgakövetelményei. E szabályozás megerősítette azt az eredeti törvényhozói szándékot, hogy különüljön el egymástól az általános műveltség megszerzésére történő felkészítés, illetőleg a szakképzés. Az iskolai oktatás tartalmi egységét az iskolák közötti átjárhatóságot a Nemzeti alaptanterv, illetőleg a vizsgakövetelmények biztosították.

A Nemzeti alaptanterv az iskolai oktatás első-tizedik évfolyamára határozta meg a nevelő- és oktatómunka kötelező és közös követelményeit, a negyedik, hatodik, nyolcadik és tizedik évfolyam végére. Az alapműveltségi vizsga vizsgakövetelményei segítették a rendszer egységes tartalmi kereteinek kialakítását, mivel a vizsgára történő felkészítés minden iskolának feladata volt, amely részt vett az általános műveltséget megalapozó pedagógiai szakasz feladatainak a végrehajtásában. A tizenegyedik-tizenkettedik évfolyamon folyó nevelés és oktatás követelményeit az érettségi vizsga vizsgakövetelményei határozták meg. Az iskoláknak a Nemzeti alaptanterv és a vizsgakövetelmények alapján kellett elfogadniuk 1998. szeptember 1-jéig pedagógiai programjukat és ennek részeként helyi tantervüket. Ez a megoldás új és merőben szokatlan volt a magyar közoktatás terén. A Nemzeti alaptanterv ugyanis nem tartárgyakban, hanem műveltségi területekben határozta meg a kötelező és közös követelményeket, amelyeket az iskoláknak kellett helyi tantervükben tantárgyakra osztani. Ez lehetőséget nyújtott ahhoz, hogy az iskolák saját elgondolásuk alapján határozzák meg, hogy az egyes műveltségi területek követelményeit milyen tantárgyakba szervezik. Ennek kialakításánál figyelembe lehetett venni a fenntartói igényeket, a szülők és a tanulók igényeit. Az érettségi vizsga vizsgaszabályzata a tizenegyedik-tizenkettedik évfolyamokon a kötelező érettségi vizsgatantárgyakat is beszámítva legalább kilenc tantárgy kötelező oktatását írta elő a középiskoláknak, melyek megválasztását - az érettségi vizsga kötelező tantárgyain kívül - rájuk bízta.

A törvénymódosítással felhatalmazást kapott a miniszter a nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai oktatás, valamint a két tanítási nyelvű iskolai oktatás irányelvének kiadására, a fogyatékos gyermekek óvodai nevelése, illetve a fogyatékos tanulók iskolai oktatása tantervi irányelvének kiadására. Ugyancsak az oktatási miniszter adta ki törvényi felhatalmazás alapján az alapfokú művészetoktatás követelményeit és tantervi programját.

A különböző oktatáspolitikai dokumentumok előkészítésében részt vevők helyzete megváltozott. A Nemzeti alaptanterv kormány részére történő benyújtásához az Országos Köznevelési Tanács egyetértését, illetőleg a Közoktatás-politikai Tanács véleményét be kellett szerezni. A nemzetiségi, etnikai kisebbség nevelés és oktatás tekintetében egyetértési jogot kapott a törvénymódosítással létrehozott Országos Kisebbségi Bizottság. Véleményezési joggal élhetett az Országos Köznevelési Tanács és Közoktatás-politikai Tanács. A két tanítási nyelvű iskolai oktatás, a fogyatékos gyermekek óvodai nevelése és iskolai oktatása tantervi irányelvének, az alapfokú művészetoktatás követelményeinek és tantervi programjának kiadására az Országos Köznevelési Tanács javaslatára és a Közoktatás-politikai Tanács véleményének kikérése után kerülhetett sor.

A tantervi szabályozás változása maga után vonta az iskolai dokumentumok elkészítési rendjének a megváltozását is. Az iskolának - a kerettantervek rendszerből történt kiiktatása után - közvetlenül a Nemzeti alaptanterv alapján kellett elkészítenie pedagógiai programját.

Az új követelményrendszerre történő átállást nem támogatták a középiskolák, elsősorban a gimnáziumok egy része, arra való tekintettel, hogy a tizedik évfolyamig tartó alapműveltségi vizsgára történő felkészítés feladata és kötelessége volt a gimnáziumoknak is. Elsősorban a hat- és nyolc évfolyamos gimnáziumok érezték úgy, nincs lehetőségük sajátos pedagógiai arculatuk kialakítására. Nem tartották szerencsésnek a Nemzeti alaptanterv bevezetését az első és a hetedik évfolyamon, mivel problémát okozott azoknak a tanulóknak az átállása, akik a régi követelményrendszer szerint készültek fel az ötödik és hatodik évfolyamon. Különösen nagy ellenérzést váltott ki azoknak a pedagógusoknak a körében a Nemzeti alaptanterv, ahol szokatlan volt az első évfolyamon kezdődő és a tizedik évfolyam végéig tartó oktatási folyamat. A nyolc évfolyammal működő általános iskolák úgy érezték, az iskolatípus elveszítette a rangját, mivel a nyolcadik évfolyam vége megszűnt oktatási szakaszhatár lenni.

Sokkal egyszerűbb lett volna a Nemzeti alaptanterv bevezetése, ha az első, ötödik és kilencedik évfolyamon kellett volna áttérni a miniszter által kiadott nevelési-oktatási tervekről a helyi tantervekre. A tartalmi szabályozás lényegén nem változtatott volna az sem, ha a hat és nyolc évfolyamos gimnáziumok az alapműveltségi vizsgára történő felkészítést nem fejezik be a tizedik évfolyam végéig. Az iskolaigazgatók és a pedagógusok idegenkedését a Nemzeti alaptantervtől - amely mögött kenyérféltés is megbújt, hiszen az egyes tantárgyakra jutó óraszámok jelentős mértékben eltérőek voltak, és függtek a helyi alkutól - erősen csökkenthette volna a miniszter által kiadott nem kötelező mintatanterv.

Minden ellentmondásossága ellenére az 1996. évi új típusú tartalmi szabályozás valójában első ízben töltötte meg valódi tartalommal az oktatásról szóló 1985. évi I. törvényben meghatározott iskolai szakmai önállóságot. A nevelő- és oktatómunka pedagógiai szakaszolása, a követelményrendszer felépítése világosan megfogalmazta azt az oktatáspolitikai célkitűzést, hogy csak a tizedik évfolyam elvégzése után kényszerüljön a szülő és a tanuló pályaválasztásra.

A tartalmi szabályozás e rendszerének a gyakorlatban nem történt meg a kipróbálása, mivel a pedagógiai programok bevezetését a közoktatásról szóló törvény 1998. szeptember elsején az első és a hetedik évfolyamon rendelte el. A kormányváltozás azonban lényegében megakasztotta az új követelményrendszer belépését azáltal, hogy 1999-ben már választási lehetőséget biztosított az iskoláknak arra, hogy eldöntsék, visszatérnek-e a miniszter által kiadott nevelési-oktatási tervhez, vagy tovább folytatják a helyi tanterv bevezetését az újonnan induló hetedik, illetőleg a nyolcadik évfolyamon. Így sem a megoldás ellen, sem a megoldás mellett felhozott érvek gyakorlati példákkal nem támaszthatók alá.

Az 1999. évi törvénymódosítás legfontosabb feladatának az intézményrendszer stabilizálását, a nyolc évfolyamos és a négy évfolyamos gimnáziumok megerősítését, az iskolák átjárhatóságának biztosítását tűzte ki célul. Ezért radikálisan átalakította azokat a rendelkezéseket, amelyek meghatározzák az iskolai nevelő- és oktatómunka tartalmi kérdéseit. A pedagógiai szakaszokat felváltották a nevelés-oktatás szakaszai. E változás lényege, hogy a törvény nem kezeli a továbbiakban egységes szakaszként az általános műveltséget megalapozó időszak oktatási folyamatát, hanem a nyolcadik évfolyamnál megbontja azt, eltérve a törvényhozó "eredeti" szándékától is. Lényegében ez a szabályozás visszatér a közoktatásról szóló törvényt megelőző rendszerhez, mivel a módosítás alapján a nevelő- és oktatómunkában a szakaszhatár visszakerült a nyolcadik évfolyam végére, s a kilencedik évfolyamon új szakasz kezdődik, mely az egyes iskolatípusokban eltérően alakul.

A törvény hatályos rendelkezései szerint az iskolai oktatásban az első évfolyamtól kezdődően a tizedik évfolyamig a tankötelezettség teljesítését szolgáló, az általános műveltséget megalapozó nevelés-oktatás folyik. Kimaradt a rendelkezések közül, hogy ennek a nevelésnek és oktatásnak fel kell készítenie az alapműveltségi vizsgára, ezért nem kizárt, hogy legyen olyan iskolatípus, amelynek ez nem a feladata. Erre annál is inkább lehetőség van, mivel a kerettanterv készítését meghatározó rendelkezések szerint külön kerettanterv készül az első évfolyamtól kezdődő és nyolcadik évfolyamig tartó időszakra, és külön a kilencedik évfolyamtól kezdődő szakaszra.

Az új rendelkezések a Nemzeti alaptantervet hatályban tartották mint az általános műveltséget megalapozó nevelő-oktató munka kötelező követelményeit összefogó dokumentumot, megszüntetve a "szakaszhatárokat" és rendelkezéseit kiterjesztve az érettségi vizsgáig. Visszatért a kerettanterv mint szabályozási eszköz, amely a Nemzeti alaptanterv alapján készült el, s beékelődött a Nemzeti alaptanterv és a helyi tanterv közé. Az iskolák olyan helyi tantervet fogadhatnak el, amely a kerettantervre épít. A Nemzeti alaptantervet továbbra is a kormány adja ki. A kormány részére történő benyújtás előtt be kell szerezni az Országos Köznevelési Tanács és a Közoktatás-politikai Tanács véleményét. Megszűnt az Országos Köznevelési Tanács egyetértési joga ezen a területen. A nemzetiségi, etnikai kisebbségi iskolai nevelő- és oktatómunkát érintő kérdéseiben a közoktatásról szóló törvény továbbra is egyetértési jogot biztosít az Országos Kisebbségi Bizottság részére. Az oktatási miniszter kapott felhatalmazást arra, hogy az Országos Köznevelési Tanács és a Közoktatás-politikai Tanács véleményének kikérése után kiadja a kerettantervet. E miniszteri jogkör valójában korlátlanul érvényesülhet, mivel a közoktatásról szóló törvény csupán annyit határoz meg, hogy a kerettantervnek tartalmaznia kell a nevelés-oktatás célját, tartalmát, a tantárgyak rendszerét, a nevelés-oktatás meghatározott kötelező és közös követelményeit, a kerettantervben található tananyag elsajátításához, illetve a követelmények teljesítéséhez szükséges óraszámot, a kerettantervtől való eltérés szabályait, a kötelezően, illetve szabadon felhasználható időkeretet, továbbá ezek felhasználásának szabályait. A közoktatásról szóló törvény rendelkezései alapján a kerettantervnek a Nemzeti alaptantervre kell épülnie, valamint összhangban kell állnia az alapműveltségi vizsga és az érettségi vizsga vizsgakövetelményeivel. Ez a szabályozás lényegesen szigorúbb, mint az 1993-ban elfogadott törvény, amely ajánlott tantárgyról és ajánlott óraszámokról rendelkezett. E törvényi szabályozás alapján nincs semmilyen törvényi akadálya annak, hogy az iskolai nevelés és oktatás időkeretét a kerettanterv kötelezően, teljes egészében kitöltse, s a gyakorlatban kizárja a kerettantervtől való legkisebb eltérést is.

Az 1999. évi módosítás nem szüntette meg azokat a külön oktatáspolitikai dokumentumokat, amelyeket az 1996. évi törvénymódosítás vezetett be. Továbbra is megmaradt az Országos Kisebbségi Bizottság egyetértési joga azokban a kérdésekben, amelyek a nemzetiségi, etnikai kisebbségi oktatás kérdéseit érintik.

Az állami vizsgák rendszere

Új vizsgaként jelent meg 1993-ban az alapvizsga, amelyet 1996-ban felváltott az alapműveltségi vizsga. Az új vizsga helye, szerepe mindig vitatott volt, hiszen eredeti célja szerint az új oktatási szakaszhatárt, a tizedik évfolyamig tartó egységes oktatási folyamatot zárta le. Megfogalmazódott ezért kötelezővé tétele. Végül a vizsga a szakképzettség megszerzésére történő felkészítés előfeltételeként került a törvénybe, majd 1996-ban a középiskolák lehetőséget kaptak arra, hogy helyi tantervükben a tizenegyedik évfolyamra történő továbbhaladás feltételeként előírják a vizsga letételét. Az 1996. évi törvénymódosítás az ismertetettek szerint az alapműveltségi vizsga vizsgakövetelményeit a tartalmi szabályozás részeként határozta meg. Az 1999. évi törvénymódosítás megszüntette annak lehetőségét, hogy a gimnázium a továbbhaladás előfeltételeként megkövetelje az alapműveltségi vizsga meglétét, a vizsgakövetelmények elvesztették a tartalmi szabályozó szerepüket, szakképzésben nem a szakképzési évfolyamra történő belépés előfeltételeként, hanem a szakmai vizsgára történő jelentkezés feltételeként került megfogalmazásra. Az alapműveltségi vizsga még sokáig nem játszik szerepet a közoktatásban, miután 2003. szeptember 1-jei bevezetése kitolódott 2008. szeptember 1-jére.

Az érettségi vizsga szerepe jelentős mértékű változásokon ment át 1993 óta a jogi szabályozás szintjén. Azért lényeges annak hangsúlyozása, hogy csak a jogszabályi rendelkezések változtak, mivel az új érettségi vizsga rendszerére történő áttérés előfeltétele az új szakmai követelményrendszer bevezetése. Az érettségi vizsgának négy feladata jelent meg 1993-tól kezdődően a közoktatás rendszerében.

  • Hagyományos funkció, miszerint az érettségi vizsgán megszerzett bizonyítvány középiskolai végzettséget tanúsít, és feljogosítja tulajdonosát arra, hogy jogszabályban meghatározott, középiskolai végzettséghez kötött munkakört töltsön be, tevékenységet folytasson, továbbá, hogy bekapcsolódjon az érettségi vizsgához kötött szakképesítés megszerzésére felkészítő tanulmányokba. Ez a szerep és feladat lényegében változatlanul "átöröklődött" a korábbi, az 1993. évi törvénykezés előtti szabályokból.
  • A felsőoktatásba való bejutás feltétele szintén hagyományos feladat, de lényeges változáson ment át a szabályozás azáltal, hogy az 1993. évben elfogadott törvény szerint a középiskolai végzettség felsőoktatási intézménybe való felvételre jogosít, míg az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény rendelkezései alapján "csupán" felsőoktatási intézménybe történő jelentkezésre jogosított. Az 1996. évi törvénymódosítás erősítette az érettségi vizsga szerepét a felsőoktatásba történő beléptetés terén, előírta ugyanis, hogy az érettségi vizsga évében a felsőoktatási intézmény nem írhat elő írásbeli felvételi vizsgát a jelentkezőnek abból a vizsgatantárgyból, amelyből az a magasabb szintű követelmények alapján tett érettségi vizsgát. Az 1999. évi módosítás e rendelkezéseket nem érintette.
  • Az érettségi vizsga hagyományostól eltérő feladataként fogalmazódott meg a tartalmi szabályozásban való közreműködés. Az érettségi vizsga vizsgaszabályzatának új funkcióját fogalmazta meg a törvénymódosítás azzal, hogy a vizsgaszabályzatra bízta az iskolai oktatás tizenegyedik-tizenkettedik évfolyamán folyó nevelő- és oktatómunka kötelező és közös tantárgyi követelményeinek a meghatározását. 1999-ben ez a funkció lényegében megszűnt.
  • Az érettségi vizsgaszabályzatnak a tizenegyedik-tizenkettedik évfolyamokon betöltött oktatásszervezői feladatai is új típusú funkcióként jelentek meg, ezek 1999-ben szintén kikerültek a törvényből.

Az ágazati ellenőrzés rendszere, a pedagógiai-szakmai szolgáltatások

1. Az ágazati irányításhoz tartozó szakmai ellenőrzés rendszere, feladata, funkciója szorosan kapcsolódik a tartalmi szabályozáshoz. Az ezen a területen született megoldások éppen úgy az érdeklődés középpontjában álltak, mint a pedagógiai tevékenység irányítására vonatkozó rendelkezések. Ennek oka az 1987-ig működő szakfelügyeleti rendszer volt, amely közvetlenül a helyszínen ellenőrizte az intézmények szakmai munkáját, s intézkedett az intézményvezetőkkel szemben. A szabályozás során a törvényhozók minden esetben el akarták kerülni annak látszatát is, hogy ezt a megoldást kívánják létrehozni.

A közoktatásról szóló törvény 1993-ban az ellenőrzés feladataira hozta létre a tankerületi oktatásügyi központokat, amelyek nem hatósági, államigazgatási szervként, hanem közoktatási intézményként jöttek létre. Ennek ellenére számos olyan feladat épült be a tevékenységükbe, amely sokkal inkább jellemző államigazgatási szervre, mint intézményre. A tankerületi oktatásügyi központok feladatai túlmutattak az ágazati irányítás feladatain, mivel a régió tanügyi helyzetének értékelése mellett a feladatai közé tartozott többek között az iskolák szakmai tevékenységének értékelése, továbbá annak vizsgálata, hogy az intézmények megtartották-e a szakmai követelményeket és képesítési előírásokat. Az ellenőrzés feladatait azonban szakértőkön keresztül láthatta el, s intézkedési joggal nem rendelkezett. Ez a rendszer az oktatás folyamatának ellenőrzését tűzte ki célul.

1996-ban megváltoztak a közoktatás szakmai munkájának ellenőrzésére vonatkozó előírások is. A pedagógiai munka ellenőrzését az országos mérési feladatokon keresztül kívánta megoldani az oktatási kormányzat, melynek részei: az országos vizsgarendszer működtetése, az országos térségi, megyei ésfővárosi szintű szakmai ellenőrzés, az országos mérési feladatok ellátása. Ez a rendszer feltételezte avizsgaközpont-hálózatot. A tanterületi oktatásügyi központok szakmai, jogi és tényleges felszámolása után azonban nem maradt olyan országos szintű szolgáltató rendszer, amely alkalmas lett volna a pedagógiai munka ágazati irányítás szempontjából történő figyelemmel kísérésére, értékelésére. Mivel az állami vizsgák új rendszerét nem vezették be, ezért az egységes követelmények szerint megszervezett alapműveltségi vizsga, illetőleg az új típusú érettségi vizsga sem nyújthatott szakmai tájékoztatást az ágazati irányítás részére.

Az 1999-es módosítással beépültek a közoktatásról szóló törvénybe az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontra vonatkozó rendelkezések. A vizsgaközpont központi hivatal, amelynek az irányítását az oktatási miniszter látja el. Ennek megfelelően ez a szervezet nem része a közoktatási intézményrendszernek. A vizsgaközpont legfontosabb feladatait a törvény a következőkben jelöli meg. Ellátja a közoktatás ágazati irányításának keretei között az ellenőrzési, mérési, értékelési és minőségbiztosítási feladatok irányítását, szervezését és koordinálását. Közreműködik a miniszter hatáskörébe tartozó, a közoktatásról szóló törvényben meghatározott hatósági feladatok ellátásában. Segíti az ágazati irányítás keretébe tartozó területfejlesztéssel összefüggő feladatok ellátását. Közreműködik a közoktatás információs rendszerének működtetésével összefüggő feladatok ellátásában. A vizsgaközpont létrehozásának nyilvánvaló szándéka a nevelő- és oktatómunka folyamatos ellenőrzésének biztosítása. Ugyanakkor hatályban maradtak azok a rendelkezések is, amelyek az országos mérési feladatokat határozzák meg.

2. A pedagógiai-szakmai szolgáltatások helyzete és szerepe jelentős változásokon ment át attól függően, ahogy változott az irányítás rendszere. Nem sikerült következetesen végiggondolni, végigvinni a szolgáltatás és az ellenőrzés szétválasztását. Ezért hol a pedagógiai-szakmai szolgáltatások feladataiban közreműködő intézmények, hol az irányítási feladatok ellátásában közreműködő szervezetek kaptak egy-egy olyan tevékenységet, amelynek az elhelyezése nem segítette tisztázni a pontos munkamegosztást az egyes közreműködők között.

Az 1993-as törvényi szöveg viszonylag pontosan, az addig kialakult gyakorlatnak és hagyományoknak megfelelően határozta meg a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokat. A pedagógiai-szakmai szolgáltatások feladatát a nevelési-oktatási intézmények és a pedagógusok munkájának segítésében, a tankerületi oktatásügyi központok feladatát az ágazati irányítás, a fenntartói irányítás és a vezetői tevékenység segítésében fogalmazta meg a törvény. A közoktatási intézményhálózat új rendszere a tankerületi oktatásügyi központok feladatköre azonban számos olyan szolgáltatás jellegű feladatot is tartalmazott, amely nehezen volt összeegyeztethető azzal a céllal, amelynek megvalósítása érdekében létrehozták. El kellett látnia többek között elemzési, értékelési feladatokat, ugyanakkor törvényi felhatalmazást kapott szolgáltatás jellegű tevékenységek megvalósítására is.

Az 1996. évi törvénymódosítás a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokat erősítette meg, célját és hatókörét kiterjesztve a fenntartókra, bevonva az ágazati irányítás feladataiba. A pedagógiai-szakmai szolgáltatók köre kibővült számos olyan feladattal, amely sokkal inkább az irányítás, semmint a szolgáltatás része. Ezek közé tartozik például a pedagógiai értékelés, amelynek feladata mérni a nevelési-oktatási intézményben folyó nevelő- és oktatómunka eredményességét, és segítséget nyújtani a helyi, a térségi és az országos közoktatási feladatok megszervezéséhez. A pedagógiai-szakmai szolgáltatások szerepének a megváltozásához kapcsolódik a közoktatás országos mérési feladatai rendszerének a megjelenése.

Az 1999. évi törvénymódosítás szinte változatlanul hagyta a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezéseket. Az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont létrehozásával törvényi szabályozás szintjén egyértelműbbé vált a szolgáltatás és az irányítás elhatárolása, azonban a vizsgaközpont az alapítására vonatkozó kormányrendeletben felhatalmazást kapott szolgáltatás ellátására is.

A közoktatás intézményei

A tartalmi szabályozáshoz szorosan kapcsolódó kérdés, milyen iskolarendszer képes a leghatékonyabban közvetíteni az ismereteket. Az iskolarendszer felépítésének megfogalmazása azért okozott gondot a törvénykezés során, mivel a gyakorlatban 1993-ra az oktatásról szóló 1985. évi I. törvényben meghatározottaktól lényegesen eltérően alakult az iskolahálózat felépítése. Az oktatásról szóló törvény nyolc évfolyamos általános iskolában és négy évfolyamos gimnáziumban fogalmazta meg a magyar oktatási rendszer két legfontosabb iskolatípusát, s ennek megfelelően készültek, kerültek kiadásra a nevelési-oktatási tervek. A miniszter által kiadott kísérleti engedélyek alapján 1993-ra a gimnáziumok jelentős része átalakult hat vagy nyolc évfolyammal működő iskolává, amelyek egyedi engedéllyel kidolgozott tantervekkel dolgoztak. Az oktatáspolitikusoknak arra a kérdésre kellett választ adniuk, hogy a tartalmi szabályozás változásának együtt kell-e járnia az iskolarendszer változásával. Alkalmas-e a nyolc évfolyammal működő általános iskola az ehhez kapcsolódó négy évfolyamos gimnázium megvalósítani a tíz évfolyamra tervezett alapműveltségi vizsgára történő felkészítést. Az is világossá vált, hogy újra kell gondolni a szakképzésben közreműködő iskolák rendszerét, különös tekintettel arra, hogy a hároméves szakmunkásképző iskolák és a kétéves szakiskolák egy időben, ugyanazokon az évfolyamokon készítették fel a tanulókat az általános műveltséget megalapozó ismeretanyagra és a szakmai vizsga letételéhez szükséges követelményekre.

Kézenfekvő megoldásként jött számba a törvény-előkészítés kezdeti szakaszában, hogy az iskola típusát nem az évfolyamok száma határozza meg, hanem az, hogy az utolsó évfolyamának elvégzése milyen állami vizsga letételére jogosít. Az általános iskola az alapműveltségi vizsgára, a gimnázium emellett az érettségi vizsgára, a szakközépiskola továbbá szakmai vizsgára készít fel.

Az 1993-ban hatályba lépő rendelkezések arra épültek, hogy az általános műveltséget megalapozó nevelés és oktatás az alapvizsgáig, tehát a tizedik évfolyam befejezéséig tart, ehhez igazították hozzá az általános iskola lehetséges felépítését, illetőleg az alapvizsgára felkészítő többi iskola feladatrendszerét. Az iskolai oktatásra vonatkozó közös szabályok rögzítették, hogy a tizedik évfolyamig iskolatípustól függetlenül alapvizsgára történő felkészítés folyik, és a tizedik évfolyamról kiállított bizonyítvány alapfokú iskolai végzettséget tanúsít. Megváltoztatták az iskolai évfolyamok számozását oly módon, hogy az általános iskola nyolcadik évfolyamát a középiskola, szakiskola, szakmunkásképző iskola kilencedik évfolyama követi. Az általános iskolák évfolyamainak számát a közoktatásról szóló törvény tíz évfolyamban határozta meg, megengedve, hogy ennél kevesebb évfolyammal is működjék. Az általános iskola tehát befejezhette a tanulók felkészítését az alapműveltségi vizsgára. Megoldódtak a középiskolák szervezési problémái is, mivel választ kaptak arra a kérdésre, hogy a kilencedik évfolyam alatti évfolyamokat hogyan kell jelölni, valamint arra is, kiadhatnak-e alapfokú iskolai végzettséget tanúsító bizonyítványt. Abban a kérdésben, hogy mely esetben lehet a gimnáziumnak a kilencedik évfolyamnál alacsonyabb évfolyama, a fenntartó döntött.

A szakiskolák helyzete változott a legradikálisabban azáltal, hogy a szakképzés ismeretanyagának átadása a tizedik évfolyamot követő időszakra, a szakképzési évfolyamokra tolódott át. A szakiskola kilencedik-tizedik évfolyamát azonban általános iskolai oktatásként szabályozta a törvény, amelynek keretei között felkészítik a tanulót az alapvizsgára.

A szakközépiskola feladata is lényegesen megváltozott azáltal, hogy a középiskolai évfolyamokon szakképzés nem folyhatott. A szakközépiskola nem kapott lehetőséget arra, hogy a kilencedik évfolyamnál alacsonyabb évfolyamon kezdje meg a nevelést és oktatást.

A törvény átmeneti rendelkezései elrendelték a szakiskolában és a szakközépiskolában az általános műveltséget megalapozó oktatás és a szakmai vizsgára történő felkészítés szétválasztását oly módon, hogy ennek a folyamatnak 1996. szeptember 1-jéig le kell záródnia.

Az 1993. évi törvénykezés és törvényalkotás nagy lehetőséget mulasztott el, amikor nem merte felvállalni a három iskolatípus, nevezetesen az általános iskola, a középiskola és a szakképző iskola megfogalmazását.

1996-ban megváltoztak az iskolarendszer felépítésére vonatkozó rendelkezések. Ennek oka alapvetően nem a megváltozott oktatáspolitikára, sokkal inkább a szakszervezetek és a szakmai szervezetek érdekérvényesítésére vezethető vissza. Fő szabályként ismét a nyolc évfolyamos általános iskola és a négy évfolyamos gimnázium került a törvénybe, annak ellenére, hogy nem változott az az oktatáspolitikai célkitűzés, amely a tizedik évfolyam végéig, az alapműveltségi vizsgára történő felkészítést fogalmazta meg minden iskolatípus elsődleges feladatának.

Újként, a közoktatás rendszere stabilitásának biztosítása céljából vezette be az Országgyűlés 1996-ban afővárosi, megyei fejlesztési terveket. A fővárosi, megyei szintű tervezés célja biztosítani, hogy valamennyi település, valamennyi tanulója hozzájusson a közoktatás rendszerének valamennyi szolgáltatásához, továbbá kizárja vagy legalábbis csökkentse az indokolatlan helyi szintű intézménymegszűnéseket, átszervezéseket, az újrafogalmazott iskolatípusoktól - nyolc évfolyamos általános iskola, négy évfolyamos gimnázium - való eltérést. Így például a fővárosi, megyei fejlesztési terv előrejelzése alapján kell mérlegelni, hogy a tankötelezettség teljesítéséhez szükség van-e a hat vagy nyolc évfolyammal működő gimnázium indítására.

1996-ban a szakközépiskolák "felhatalmazást kaptak arra", hogy az általános műveltséget megalapozó oktatás részeként szakmai előkészítő ismereteket is oktassanak. A szakiskolák ugyancsak jogosulttá váltak arra, hogy a kilencedik-tizedik évfolyamon szakmai előkészítő ismereteket is oktassanak.

Az iskolarendszerre vonatkozó, meglehetősen ellentmondásos, 1993. évi módosítások hozzájárultak ahhoz, hogy lelassuljon a helyi önkormányzati intézményrendszer átalakulása, korszerűsítése.

Az 1999. évi törvénymódosítás a tantervi szabályozással összhangban megszüntette a tíz évfolyamos általános iskolát. Elmaradt az iskolai nevelés és oktatás közös szabályaiból a tizedik évfolyam végéig tartó, az alapműveltségi vizsgára történő felkészítés. Felhatalmazást kapott az oktatási miniszter minden törvényi korlátozás, iránymutatás nélkül arra, hogy jogszabályban meghatározza, mely esetben kell a hat vagy nyolc évfolyammal működő gimnáziumban négy évfolyamon is megszervezni a nevelést és oktatást. Megnyílt az út ahhoz, hogy a szakiskolában a kilencedik-tizedik évfolyamon pályaorientáció, szakmai előkészítő ismeretek oktatása és szakmai alapozó oktatás folyjék. A tartalmi szabályozásra kapott miniszteri felhatalmazás alapján nincs törvényi akadálya annak, hogy a szakmunkásképző iskolák részére külön kerettanterv készüljön, és az aszerint szervezett nevelő- és oktatómunka véglegesen kizárja a tanulót abból, hogy alapműveltségi vizsgát tegyen, illetőleg tanulmányait a középiskolában folytassa. Kialakulhat az a helyzet, hogy a szakmunkásképző iskolába járó tanulónak a szakmai vizsga letétele után teljes egészében elölről kell kezdenie tanulmányait, amennyiben érettségi vizsgát kíván tenni.

A szakközépiskolák is felhatalmazást kaptak arra, hogy a kilencedik évfolyamtól kezdődően szakmai orientációt, a tizenegyedik évfolyamtól kezdődően pedig szakmacsoportos alapozó oktatást is folytassanak.

A szakképzésre vonatkozó rendelkezések változása egyértelmű visszalépést jelent az 1993. évi oktatáspolitikai elképzelésekhez képest. A szakképzés és az általános műveltséget megalapozó képzés szétválasztása megnövelte az oktatási időt a szakképzési évfolyamokkal. Ez a megoldás az érintett iskolák számára fejlődési, kibontakozási, valamint foglalkoztatási lehetőséget biztosított, hiszen a kilencedik-tizedik évfolyamon megnőtt a közismereti tanítási órák száma, míg a szakképzésben érdekelt pedagógusok teljes foglalkoztatására lehetőség nyílott a szakképzési évfolyamok bevezetésével. A közoktatásról szóló törvény nem teszi kötelezővé a szakképzési elemek beemelését az általános képzés közé. Az iskolára bízza annak eldöntését, hogy melyik megoldást tartja jónak. A szakképzési elemek keveredése az általános műveltséget megalapozó oktatással hátrányos helyzetbe hozhatja a tanulókat, megfosztva őket attól, hogy a szakmai életútjukat javító, a munkába állást segítő, a külföldi munkába állás esélyeit növelő ismereteket, például szakmai idegen nyelvet, számítástechnikát sajátítsanak el.

A közoktatás intézményrendszerén belül érdemes még nyomon kísérni azoknak az iskoláknak a sorsát, amelyeket több különböző típusú közoktatási intézmény feladatainak az ellátására hoztak létre. Atöbbcélú intézmények nemcsak oktatásszervezési szempontból lehetnek előnyösek, hanem településirányítási szempontból is, mivel a helyi önkormányzatok a lakossági igények minél jobb kielégítését szolgáló intézményt hozhatnak létre, továbbá érvényesíteni lehet a gazdaságosság szempontjait és követelményeit. A többcélú intézmények törvényi szintű szabályozására az 1993. évi törvényalkotás keretében került sor először. Az 1985. évi I. törvény rendelkezései nem érintették ezeket a kérdéseket. A közoktatásról szóló törvény eredeti rendelkezései az addigi kialakult gyakorlatra építve megtartották a közös igazgatású intézmény és az általános művelődési központ létrehozásának lehetőségét. Az önkormányzati feladatellátás, településszervezés céljainak megvalósítását könnyítheti meg az a rendelkezés, amely megengedi, hogy ezek az intézmények a közoktatási feladatokon kívül kulturális, művészeti, közművelődési és sportfeladatokat is ellássanak. Az 1996. évi módosítás az addigi tapasztalatok és a ténylegesen létrejött intézmények működését figyelembe véve továbbfejlesztette, tovább differenciálta a többcélú intézmények rendszerét. Új fogalomként vezette be az egységes iskola és azösszetett iskola intézménytípusokat. Az összetett iskola a különböző iskolatípusok feladatait külön-külön tananyag és követelményrendszer alkalmazásával valósítja meg. Nem jelent minőségi változást az oktatásszervezésben, mivel pedagógiailag és osztályszervezés tekintetében a tanulók elkülönülnek egymástól. Az ismereteket az adott iskolatípusra vonatkozó követelményrendszer szerint adják át, illetve sajátítják el. Így például, ha az összetett iskolában gimnázium és szakközépiskola feladatait látják el, külön osztályba járnak a gimnáziumba felvett és külön osztályba a szakközépiskolába felvett tanulók. Az egységes iskola ezzel ellentétesen a különböző típusú iskolák feladatait egységes, közös és ehhez kapcsolódó iskolatípus szerint elkülönült tananyag és követelményrendszer alkalmazásával látja el. Ez a gyakorlatban annyit jelent, hogy az iskola helyi tantervében meghatározott évfolyam befejezéséig minden tanuló egy osztályban készül fel a meghatározott évfolyam befejezéséig, és ezt követően szándékának, képességének megfelelően választja meg tanulmányainak további irányát. Az egységes iskola például lehetőséget biztosít ahhoz, hogy megszervezzék a tizenkét évfolyamos iskolát oly módon, hogy az általános iskola és a gimnázium tananyagából egységesen a helyi tantervben meghatározott évfolyam befejezéséig közösen készítik fel valamennyi tanulót. Így lehetőség nyílik arra, hogy a tizedik évfolyam befejezéséig minden tanuló közös követelmények szerint készüljön fel, és csak a tizedik évfolyam elvégzése után kerüljön döntési kényszerbe.

A különleges gondozáshoz való jog

Az intézményrendszer keretei között különleges helyet foglalnak el azok, amelyek a fogyatékos gyermekek, tanulók felkészítésével foglalkoznak. Az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény volt az, amelyik megszüntette a kisegítő iskolákat mint iskolatípust, és ily módon jogilag azonos jogállásúvá nyilvánította a fogyatékos, elsősorban az értelmi fogyatékos tanulókkal foglalkozó iskolákat. Ez a kezdeti lépés az 1993. évi törvénykezési munkálatok során további jogi lehetőségekkel és garanciákkal bővült. A közoktatás határait túllépve a gyermek születésétől kezdődően megteremtette annak jogi lehetőségét, hogy a gyermek állapotának megfelelő pedagógiai, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai ellátásban részesüljön. Bevezette a korai fejlesztés és gondozás fogalmát, valamint a fejlesztő felkészítést. A korai fejlesztés és gondozás keretében az óvodáskor előtt kaphat ellátást az, akinek a fogyatékossága ezt megkívánja. A közoktatásról szóló törvény egyik legnagyobb jelentőségű lépése volt, hogy 1993-ban megszüntette a "képezhetetlen" gyermek fogalmát, ennek alapján a tankötelezettség alóli mentesítés lehetőségét, és előírta, hogy aki fogyatékossága miatt nem tudja teljesíteni tankötelezettségét, az köteles fejlesztő felkészítés keretében képzésben részt venni. Az 1993-ban elfogadott törvényi rendelkezések a fogyatékos gyerekek, tanulók ellátása terén új távlatokat nyitottak azáltal is, hogy nem döntötték el azt a szakmában is erősen vitatott kérdést, hogy a fogyatékos gyermeket a többiekkel együtt vagy külön kell-e ellátni az óvodában, illetve az iskolában. Mind a két lehetőség előtt nyitva az út azzal, hogy ebben a kérdésben esetenként és gyermekenként az arra illetékes szakértői és rehabilitációs bizottságnak kell állást foglalnia. A fogyatékos gyermekek részére létrehozott iskolák általános pedagógiai célkitűzése megegyezik a többi iskoláéval. Ennek elsősorban az értelmi fogyatékos tanulóknál van jelentősége, mivel az őket fogadó iskolák alapvető célkitűzése az alapműveltségi vizsgára, illetve azt követően a szakmai vizsgára történő felkészítésben fogalmazódott meg. Az intézményrendszerben továbbra is külön iskolatípusként jelent meg a speciális szakiskola és a munkára felkészítő szakiskola. A speciális szakiskola a többi tanulóval fogyatékossága miatt együtt haladásra képtelen tanulók részére biztosít lehetőséget a szakmai vizsgára történő felkészülésre a tizedik évfolyam elvégzése, illetve a tankötelezettség megszűnése után. A munkára felkészítő iskola az értelmi fogyatékosok részére nyújt lehetőséget szakma elsajátítására, betanított munka megtanulására.

Az 1996. évi törvénymódosítás a közoktatásról szóló törvény egyik leginkább elfogadott, pedagógiailag támogatott részévé tette a fogyatékos gyermekek ellátásával kapcsolatos rendelkezéseket. Mindenekelőtt bevezette a különleges gondozáshoz való jogot, a szabályozást kiterjesztette a beilleszkedési zavarral, tanulási nehézséggel, magatartási rendellenességgel küzdő tanulókra. Pontosan meghatározta azt az intézményrendszert, amely részt vesz a korai fejlesztés és gondozás feladatainak a megvalósításában, illetőleg a képzési kötelezettség teljesítésében. A közoktatásról szóló törvény e rendelkezései bevonták a feladatellátásba az egészségügyi ágazat intézményrendszerét is. A korai fejlesztésben és gondozásban közreműködhetnek a bölcsődék, a fogyatékosok ápoló-gondozó otthonai, a képzési kötelezettség feladataiban pedig a fogyatékosok ápoló-gondozó otthonai, a fogyatékosok rehabilitációs intézményei, a fogyatékosok nappali intézményei. Ez a szabályozás megteremtette a jogi feltételeit annak, hogy a különböző egészségügyi intézményekben elhelyezett gyermekek és tanulók ne csak egészségügyi fejlesztést és gondozást, hanem habilitációs, rehabilitációs célú pedagógiai fejlesztést és gondozást is kapjanak. A különleges gondozás keretében iskolai ellátásban részesülő tanulók a nevelési tanácsadás, a szakértői és rehabilitációs bizottsági ellátás körében az iskolán kívül is segítséget kaphatnak ahhoz, hogy egyéniségüket, tehetségüket, képességüket a leginkább kibontakoztathassák.

Az 1999. évi törvénymódosítással megszüntetett tíz évfolyamos általános iskola a fogyatékos tanulók ellátásánál okozott problémákat. Kiderült ugyanis, hogy a tíz évfolyamos általános iskolák túlnyomó többségben abból a célból jöttek létre, hogy az értelmi fogyatékos tanulókat felkészítsék az alapműveltségi vizsgára. Ezért új iskolatípus épül be a közoktatási törvénybe, a képességfejlesztő szakiskola, amelynek feladata az értelmi fogyatékos tanulók felkészítése az alapműveltségi vizsga letételére, illetőleg a speciális szakiskola vagy a készségfejlesztő szakiskola szakképzési évfolyamán történő továbbtanulásra.

Összegezés

Stabilnak bizonyultak az intézmények belső működését meghatározó, igazgatási jellegű rendelkezések, szinte töretlenül fejlődtek a tanulói, szülői jogokat meghatározó előírások, szélesedtek a nemzetiségi jogokat, a fogyatékosok jogait érvényesítő rendelkezések, azonban a közoktatás rendszerének fejlődését megnehezítette, megnehezíti az önkormányzati rendszer átalakulásának ellentmondásossága, az önkormányzati finanszírozási rendszer bizonytalansága, a szakmai kérdések újra és újragondolása. Az önkormányzatok, amelyek nem intézményfenntartásra, hanem szolgáltatás biztosítására kötelesek, nem lehetnek bizonyosak abban, milyen feladatokat kell megvalósítaniuk a közoktatás terén, mivel az oktatáspolitika nem tud egyértelműen állást foglalni, illetve kormányzati ciklusonként véleményt vált az intézményrendszer kérdéseiben, a kistelepülések támogatásában, a minimális feladatok meghatározásában. Ez a politikai bizonytalanság magával hozza a szakmai bizonytalanságot is, elkedvetlenítve a fenntartókat, az intézményekben dolgozókat, értetlenséget kiváltva a szolgáltatást igénybe vevők körében, sok száz milliót elpazarolva.

A közoktatásról szóló törvény "változásai" bizonyítják, milyen fontos, hogy a törvénykezést gondos szakmai tervezőmunka előzze meg, melynek során feltárják a szabályozandó kérdéseket, elemzik a meglévő szabályozás hiányosságait, s meghatározzák a szabályozás lehetséges módozatait. Megfontolásra érdemes, hogy az Országgyűlés a nagy rendszerek szabályozásának alapelveit kétharmados többséggel elfogadott határozatban állapítsa meg, melyek a "feles" törvénykezési munkában nem hagyhatók figyelmen kívül.