Olvasási idő: 
88 perc
Author

Az ellenőrzés rendszere a közoktatásban

Az elmúlt években fokozatosan kiépült és mára már teljessé vált az az ellenőrzési rendszer, amely kifejezetten a közoktatásról szóló törvényben meghatározott rendelkezések végrehajtásának figyelemmel kísérésére irányul. Az ellenőrzések ágazati jellegét szakmai tartalmuk, céljuk határozza meg, és kapcsolódnak hozzá csak a közoktatásra jellemző eljárási szabályok. Ezt az ellenőrzést nevezhetjük ágazatspecifikus ellenőrzésnek. A rendszerváltás előtti szakfelügyeleti rendszer visszahozatala nem indokolt, nem szükséges és nem lehetséges. A szakmai felügyelet a feladatmegosztás rendje szerint a fenntartó és az iskola működtetési és döntési hatáskörébe tartozik, összefügg a minőségfejlesztéssel és a minőségpolitikával.

Ágazatspecifikus és funkcionális ellenőrzések

Az ellenőrzés osztályozása tartalmi szempontból

Az ellenőrzési feladatok osztályozásában az lehet a kiindulás szempontja, hogy mit kell vizsgálni az ellenőrzés során és milyen eljárási szabályok szerint. Lényeges, hogy az ellenőrzés mennyire irányul a közoktatásra jellemző célokra, s vannak-e olyan speciális eljárási szabályok, amelyek nem csak a közoktatás-szolgáltatás ellenőrzésében jelennek meg.

A közoktatás „saját” ellenőrzési rendszere

Az elmúlt években fokozatosan kiépült és mára már teljessé vált a kifejezetten a közoktatásról szóló törvényben meghatározott rendelkezések végrehajtásának figyelemmel kísérésére irányuló ellenőrzési rendszer. Ezeknek az ellenőrzéseknek az ágazati jellegét szakmai tartalmuk, céljuk határozza meg, és kapcsolódnak hozzá saját, csak a közoktatásra jellemző eljárási szabályok. Ezt az ellenőrzést nevezhetjük ágazatspecifikus ellenőrzésnek.

A „funkcionális” ellenőrzések

A közoktatás intézményrendszere szervezetként alanya azoknak az ellenőrzési folyamatoknak is, amelyek általában érvényesülnek minden szervezet tekintetében. Ezeket az ellenőrzéseket céljuk alapján nevezhetjük „funkcionális” ellenőrzéseknek. A legjellemzőbb ebben a körben a pénzügyi, a munkaügyi, az egészségvédelmi, a tűzvédelmi és más rendészeti jellegű ellenőrzés. A funkcionális ellenőrzésnek van ágazati szakmai tartalma, de ettől nem veszíti el jellemzőjét, nem válik részévé a közoktatás ágazatspecifikus ellenőrzési rendszerének. Ebben másodlagosak az oktatási szakmai kérdések. A funkcionális ellenőrzések között is található azonban olyan ellenőrzés, amely tartalmánál fogva szorosan kapcsolódik az ágazatspecifikus ellenőrzés rendszeréhez.

A közoktatásról szóló törvény ellenőrzési rendszere

A közoktatásról szóló törvényben meghatározott, az ágazati szakmai célkitűzések megvalósításának ellenőrzésére hivatott rendszer részei a törvényességi, a szakmai, valamint a hatósági ellenőrzés.

Ezek az ellenőrzési formák más ágazatokban is megtalálhatók, azonban meghatározó bennük az ágazatspecifikus jelleg. Van, ahol a tartalmi és az eljárási szabályok is az oktatási ágazat jogszabályaiban találhatók, ilyen a szakmai ellenőrzés. Van, amikor az eljárási szabályok ugyan nem az ágazati rendelkezések részei, de az oktatáshoz tartozó tartalmi szabályozáshoz hozzárendelt eljárási szabályok nem „nyomják el” az ágazati jelleget, annak végrehajtását szolgálják. Van, amikor a közoktatás szabályai a tartalmi kérdések mellett eljárási kérdéseket is meghatároznak, amelyek kiegészítik azokat az eljárási szabályokat, amelyek „háttér”-szabályként érvényesülnek a közoktatásban is. Ilyen például a közigazgatási hatósági eljárás, amelynek alkalmazásával kell vizsgálni számos tartalmi kérdést, a speciális ágazati szakmai szabályok megtartásával.

Minőségpolitika, minőségirányítás

A funkciók alapján nem alakulnak ki merev határok. A szakszerűség, a hatékonyság és a törvényesség három egymástól el nem választható követelmény, amely összefügg a közoktatás egész rendszerének működésével, a fenntartói feladatszervezéssel, illetőleg az intézmények által nyújtott szolgáltatásokkal. Erre a hármas egységre épül a közoktatás minőségpolitikája, a minőségirányítás. Ennek végrehajtásában szerepe van minden ellenőrzési feladatnak, így a funkcionális ellenőrzésnek is.

Az ellenőrzés végrehajtója

Osztályozás a feladatellátás szerint

A végrehajtásra köteles, illetve az arra jogosult oldaláról kiindulva az ellenőrzési feladatok különböző részfeladatokra oszthatók.

A közoktatás szereplői által végzett ellenőrzés adja a közoktatás ellenőrzési rendszerét, amely felosztható

  1. a közoktatási intézmények által ellátott ellenőrzési feladatokra,
  2. az intézmények fenntartói által végzett ellenőrzési feladatokra,
  3. az ágazati irányítás körébe tartozó ellenőrzési feladatokra,
  4. külső, hatósági ellenőrzésre.

A közoktatás ellenőrzési rendszerének sajátosságát a közoktatás szereplői által végzett ellenőrzés adja.

A minőségpolitika felosztása

A közoktatás ellenőrzési rendszeréből kiindulva háromféle minőségpolitikáról beszélhetünk: intézményi, fenntartói és ágazati minőségpolitikáról.

Az ellenőrzés osztályozása a döntési jogosítványok szerint

A közoktatás ellenőrzési rendszerében végzett ellenőrzési tevékenység felosztásának további lehetséges szempontja, hogy az ellenőrzést végző milyen jogosítvánnyal rendelkezik a feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében. Ennek a felosztási szempontnak a külső ellenőrzéseknél van jelentősége, amikor az ellenőrzött és az ellenőrzést végző elválik egymástól. Erről az oldalról vizsgálva az ellenőrzési feladatokat, a külső beavatkozás lehetősége érdemel figyelmet. Az a kérdés, hogy a feltárt hiányosságok orvoslására kinek van jogosítványa, illetve kötelezettsége: az ellenőrzést végző szervezetnek vagy az ellenőrzött szervezetnek.

Abban az esetben, ha a feltárt hibák megszüntetésére az ellenőrző szerv rendelkezik jogosítvánnyal,felügyeleti jellegű az ellenőrzés. A külső beavatkozás lehetősége adott helyzetekben, ügyekben és esetekben lehet gyors, célravezető és hatékony. A külső beavatkozás lehetősége ugyanakkor a közoktatásról szóló törvényben megfogalmazott intézményi szakmai önállósággal kerülhet összeütközésbe.

A közoktatás ellenőrzési rendszeréhez kapcsolódó ellenőrzések

A közoktatás rendszerében található a jegyző, főjegyző által gyakorolt hatósági ellenőrzés. A jegyzői, főjegyzői hatósági ellenőrzés a nem a helyi önkormányzat által fenntartott közoktatási intézmények fenntartói tevékenységének törvényességi ellenőrzésére irányul.

Ez az ellenőrzési tevékenység hasonló funkciót tölt be, mint a helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján a közigazgatási hivatal által a helyi önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi ellenőrzés.

A jegyzői, főjegyzői ellenőrzés és a közigazgatási hivatal ellenőrzése nehezen sorolható be a közoktatás ellenőrzési rendszerébe. Az ellenőrzés feladatait nem a közoktatás egyes szereplői, döntéshozói és döntésvégrehajtói látják el. Az ellenőrzés tartalmi kérdéseit azonban a közoktatás szabályai határozzák meg.

A közoktatás ellenőrzési rendszerének áttekintése

Az ellenőrzést ellátó szervezet

Az ellenőrzés rendszerének áttekintésekor a legcélszerűbb az ellenőrzési feladatot ellátó szervezetből kiindulni. Ennek a vizsgálatnak a keretei között lehet feltárni az ellenőrzésre jogosult szervezet által elvégezhető ellenőrzési feladatokat, azok funkcióját és a feltárt hiányosságok megszüntetésével összefüggő jogosítványokat.

Az ellenőrzéstől elvárható eredmény

Ahhoz, hogy a közoktatás rendszerében működő ellenőrzések természetét fel lehessen tárni, érdemes feltenni azt a kérdést, hogy milyen indokokra vezethető vissza az ellenőrző tevékenység. Leegyszerűsítve a választ, mindenfajta ellenőrzésnek akkor van értelme, ha hozzásegít annak feltárásához, hogy a vizsgált szervezet vagy rendszer betölti-e a rendeltetését. A közoktatás terén is akkor van értelme a különböző ellenőrzési tevékenységek végrehajtásának, ha választ ad arra a kérdésre, hogy a vizsgált szervezet vagy rendszer alkalmas-e a közoktatásról szóló törvényben meghatározott feladatok ellátására, szolgáltatás nyújtására oly módon, hogy

  • megfeleljen az elvárható szakmai követelményeknek;
  • hozzájusson mindenki, aki arra jogosult, illetve köteles;
  • a szolgáltatás „előállítása”, nyújtása nem lépi túl az elvárható és indokolt költségeket;
  • biztosítja a jogszabályok megtartását, érvényesülését.

Együtt kell érvényesülnie a szakszerűségnek, a hatékonyságnak és a törvényességnek.

A szakmai ellenőrzés

A szakmai tartalmi kérdések jelentősége

A közoktatás egész rendszerére, a rendszer egyes részeire és az intézményeire irányuló speciális „ágazati” jellegű ellenőrzés a szakmai ellenőrzés. A szakmai ellenőrzés részletes szabályait a közoktatásról szóló törvény fogalmazza meg. Ebből következően a szakmai ellenőrzés tartalmánál és eljárási rendjéből kiindulva kizárólagosan a közoktatás rendszerében érvényesül, a közoktatás rendszerére jellemző. A közoktatás szakmai ellenőrzésének lényege a közoktatás tartalmi kérdéseinek feltárása és vizsgálata. Ennyiben speciális és ennyiben tér el más ágazatok hasonló jellegű, a szakmai kérdések vizsgálatára irányuló ellenőrzési feladatától. A szakmai ellenőrzés fogalmának pontos definíciója azonban hiányzik az értelmező rendelkezések közül. Ezért indokolt feltárni e fogalom minél pontosabb tartalmát.

A szakmai önállóság megjelenése a jogrendben

A szakmai ellenőrzés rendszerének megértéséhez érdemes néhány gondolat erejéig áttekinteni azt a felügyeleti rendszert, amely 1985 előtt jellemezte a közoktatást. Az irányítási és felügyeleti rendszer átalakításában 1985 mérföldkövet jelent, mivel az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény deklarálta az intézmények szakmai önállóságát, és meghatározta az ágazati és az intézményfenntartói irányítás elveit. Addig az időpontig az oktatási intézmények az oktatási miniszter felügyelete és a tanácsok végrehajtó bizottsága művelődésügyi feladatait ellátó szakigazgatási szervének közvetlen irányítása alatt működtek. Az intézmények a szakmai kérdésekben nem rendelkeztek döntési jogosítvánnyal, a nevelő- és oktatómunkát a kötelező tantervek, a működés kérdéseit a kötelező rendtartás szabályozta. Az intézményvezetők utasíthatók voltak minden kérdésben (1962. évi 14. sz. tvr. 1. ; 1965. évi 24. sz. tvr. 2–3. ).

Felügyelet a közigazgatás rendszerében

A felügyeleti rendszer működtetését a művelődésügyi szakigazgatási szervek látták el. A felügyeleti rendszer szorosan kapcsolódott az irányítási tevékenységhez, feladata volt a miniszteri és a tanácsi elvárások közvetítése. Az intézményirányítási feladatokban fontos szerepet töltött be a megyei tanács végrehajtó bizottságának járási hivatala, amely a művelődésügyi feladatot ellátó megyei szakigazgatási szerv szakmai irányelvei és útmutatásai alapján közvetlenül irányította a községi alsófokú nevelési-oktatási intézményeket (201/1975. MK. 17. KM-OM sz. u.).

A bonyolult és jogosítványai, intézkedési lehetőségei tekintetében jórészt szabályozatlan felügyeleti és irányítási rendszerhez kapcsolódott az alsó- és középfokú oktatási-nevelési intézmények felügyeleti rendszere, amely általános tanulmányi felügyeletre és szakfelügyeletre tagozódott.

A tanulmányi felügyelő

Az általános tanulmányi felügyelő jogosult volt arra, hogy utasítást adjon az intézmény vezetőjének, amennyiben megítélése szerint az intézményben eltértek az érvényes jogszabályoktól, az alapvető pedagógiai dokumentumoktól, a főhatósági utasításoktól, a tanácsi határozatoktól [150/1972. (MK. 24.) MM sz. u.].

A szakfelügyelő

A szakfelügyeleti tevékenységben az irányítással összefüggő feladatok köre keveredett a szolgáltatás körébe sorolható feladatokkal. A szakfelügyelőnek joga volt ellenőrizni a pedagógiai dokumentumok követelményrendszerének és a szocialista pedagógiai elveknek az érvényesülését, a munka személyi és tárgyi feltételeinek állapotát. Feladata volt segíteni az intézményvezető pedagógiai irányító-, ellenőrző és értékelőmunkáját. El kellett továbbá látnia a felügyeletet működtető tanácsi szerv szervezőmunkájának segítését [150/1972. (MK. 24.) MM sz. u.].

A felügyeleti rendszer lényege

A felügyeleti rendszer működéséhez a tantervi utasítás rendszere kapcsolódott. A rendszer működésének alapja az egy tanterv, egy módszer, egy követelmény, egy tankönyv, amelyet alkalmazni kellett az iskolákban. Így ellenőrizni lehetett, hogy adott iskola adott tanára adott időpontban a megfelelő helyen tartott-e a követelmények átadásában. A felügyeleti rendszer lényege az volt, hogy az irányító szerv, az igazgatás az iskola helyett tudta, hogy mit, mikor kell tenni, teljesíteni. A felügyelő döntött, utasított, az iskola végrehajtott. A felelősség is a felügyelőé volt. Az iskolának nem volt felelőssége, illetve azt áthárította a felügyelőre. Ha az iskola jól hajtotta végre a felügyelői utasítást, és mégsem úgy ment valami, ahogy kellett volna, a hiba, a felelősség az utasítást adóé, a felügyelőé volt. Az iskola, az iskola közössége mentesült a gondolkodás és a végrehajtás joga, kötelezettsége és felelőssége alól.

A feladatmegosztás rendjének kialakulása

Az 1985-ben megindult változások legfontosabb eredménye a döntési, intézkedési jogkörök egyértelmű meghatározása volt. Az oktatási törvény és végrehajtási rendeletei meghatározták az oktatásért felelős miniszter, az intézményfenntartó tanácsi szerv és a közoktatási intézmény közötti munkamegosztást. Megszűnt a tanácsi felügyeleti rendszer, a központi tanterv és a rendtartás. Helyükbe lépett, és az 1993-as közoktatásról szóló törvénnyel és végrehajtási rendeleteivel megszilárdult és folyamatosan kiépült a jogszabályok kiadásával „beavatkozó” ágazati irányítás, az ehhez kapcsolódó szakmai és hatósági ellenőrzés, a fenntartói irányítás és az intézményi szabályozási jog és kötelezettség, ehhez kapcsolódva az intézményi ellenőrzés rendszere. Mindezeket segíti a szaktanácsadás.

A szakmai ellenőrzés az ellenőrzés rendszerében

Míg az ellenőrzés értelmezésére található törvényi szöveg benne van a közoktatásról szóló törvényben, addig a szakmai ellenőrzés fogalma nem található meg a közoktatásról szóló törvény értelmező rendelkezései között. Ezért az ellenőrzésre vonatkozó általános fogalom szűkítésével lehetséges megközelíteni, hogy mit is lehet érteni a szakmai ellenőrzésen. Azért fontos a fogalom tisztázása, mert a szakmai ellenőrzés megszervezésének speciális eljárási szabályai vannak. E speciális eljárási szabályok meghatározzák az ellenőrzésben részt vevő személyek körét, illetőleg azt is, hogy a szükséges intézkedések megtételére, a feltárt hiányosságok orvoslására ki, mely szervezet jogosult intézkedni.

Ellenőrzésen a legtágabb értelemben a közoktatási intézmény működésének vizsgálatát kell érteni, a hatályos jogszabályok, valamint a nevelési program, illetve a pedagógiai program alapján. Az ellenőrzés minden jogszabályra kiterjedő körét kell leszűkíteni azokra a jogszabályokra, amelyek kifejezetten a pedagógiai tevékenységet, a nevelő- és oktatómunka feladatainak végrehajtását határozzák meg. A jogszabályokhoz hozzá kell rendelni az intézményi dokumentumokat, s ezek alapján kell vizsgálni, hogy az adott óvoda, iskola, kollégium milyen teljesítményt ért el a rábízott gyermekek, tanulók fejlődésének a terén. A szakmai ellenőrzés során arra a kérdésre kell megtalálni a választ, hogy a rendelkezésre álló szakmai tudás milyen módon és hatékonysággal érvényesül [Kt. 121. (1) bekezdés 5. pont].

A szakmai ellenőrzés tartalma

A szakmai ellenőrzés tartalmának meghatározásához segítséget nyújtanak azok a törvényi rendelkezések, amelyek az ellenőrzés elrendelésének célját határozzák meg. Szakmai ellenőrzés indítható

  • országos, térségi, megyei, fővárosi szinten, az oktatásért felelős miniszter, szakképzés tekintetében a szakképesítésért felelős miniszter által, az országos oktatáspolitikai célkitűzések előkészítése vagy a célkitűzések megvalósulásának megismerése érdekében, továbbá az országos kisebbségi önkormányzat által a közoktatás nemzeti, etnikai kisebbségi feladatai végrehajtásának értékelése céljából;
  • megyei, fővárosi szinten, a fővárosi, megyei önkormányzat által, a megyei, a fővárosi fejlesztési terv és az oktatáspolitikai célkitűzések előkészítése, megvalósulásának megismerése érdekében;
  • települési szinten, a községi, városi, megyei jogú városi, fővárosi kerületi önkormányzat által a helyi oktatáspolitikai célkitűzések előkészítése, megvalósulásuk megismerése érdekében; a települési kisebbségi önkormányzat által a település nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai neveléssel, iskolai neveléssel és oktatással összefüggő feladatok végrehajtásának áttekintése céljából;
  • intézményi szinten, a fenntartó által, annak érdekében, hogy előkészítse a helyi oktatáspolitikai célkitűzéseket, vagy a célkitűzések megvalósulásának megismerésére, illetve az egyes intézményekben végzett nevelő- és oktatómunka színvonalának értékelésére;
  • a közoktatási intézmény vezetője által az intézményben végzett nevelő- és oktató- munka vagy az egyes alkalmazott munkája színvonalának külső szakértővel történő értékelése céljából;
  • a közoktatási intézmény alkalmazottja által a saját munkájának értékelése céljából [Kt. 107. (8) bekezdés].

A szakmai ellenőrzés eljárási kérdései

A szakmai ellenőrzés legfontosabb ismérve az, hogy csak olyan személy vehet részt ellenőrként, aki szerepel az Országos szakértői névjegyzékben. A közoktatásról szóló törvény ez alól a szigorú feltétel alól két esetben ad felmentést: a nemzeti, etnikai kisebbségi oktatás szakmai ellenőrzésének megszervezésénél, továbbá akkor, amikor a nevelési-oktatási intézményben folyó szakmai ellenőrzést a szakmai munkaközösség végzi. Az ellenőrzésben részt vevőkkel szemben támasztott követelmény hivatott biztosítani azt, hogy a szakmai ellenőrzésben részt vevők rendelkezzenek olyan ismeretekkel, felkészültséggel és gyakorlattal, amelynek alapján alkalmasak és képesek megítélni a nevelő- és oktatómunka színvonalát.

Az Országos szakértői névjegyzékbe történő felvétel szakmai előfeltétele az adott munkakor betöltéséhez szükséges pedagógusképesítés, továbbá pedagógus-szakvizsga, valamint a pedagógusi, illetve az oktatói munkakörben szerzett tíz év gyakorlat. Felvételt nyerhet az is, aki szakirányú felsőfokú végzettséggel és a szakterületén szerzett tízéves gyakorlattal rendelkezik, amennyiben szakterületének elismert képviselője [Kt. 101. (1)–(3) bekezdés].

A szakértői névjegyzékre felkerülés szakmai szabályai egyértelműen arra utalnak, hogy a szakmai ellenőrzés célja nem lehet más, mint a nevelő- és oktatómunka színvonalának ellenőrzése. A szakmai ellenőrzés módot nyújt ahhoz, hogy az intézmény vezetője külső szakértő értékelése alapján is megismerje az intézményben végzett nevelő- és oktatómunkát vagy egy alkalmazottja munkájának színvonalát. A szakmai ellenőrzés sajátossága tehát az is, hogy feladatainak ellátásában külső szakértő vesz részt [Kt. 107. (8) bekezdés c) pont].

A szakmai ellenőrzés sajátossága azonban az is, hogy a külső, az ellenőrzést végző személynek nincs döntési, intézkedési jogköre. A szakmai ellenőrzés során feltárt hiányosságok felszámolása, megszüntetése annak a joga és kötelessége, aki a közoktatás vezetési, irányítási szabályai alapján a döntéshozatalra illetékes. Intézményi ügyekben az intézmény vezetője, illetőleg a fenntartói irányítás keretébe tartozó kérdések esetén az intézmény fenntartója a jogosult döntéshozatalra [Kt. 107. (11) bekezdés].

A szakmai ellenőrzés rendeltetése

Ahhoz, hogy a szakmai ellenőrzés fogalmát meg lehessen határozni, a közoktatás rendszere által nyújtott szolgáltatásokból kell kiindulni; abból a kérdésből, hogy miért is kell létrehozni és fenntartani a közoktatás-szolgáltatás rendszerét. A választ az Alkotmány rendelkezéseiből: a művelődéshez való jogból és a gyermeknek a megfelelő védelemhez való jogából kiindulva lehet megadni.

A művelődéshez való jog magában foglalja az ingyenes és kötelező általános iskolát, a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatást. Legáltalánosabb értelemben a művelődéshez való jog magában foglalja az egyénnek azt a jogát, hogy megismerje a számára szükséges információkat, hozzájusson a boldogulásához szükséges ismeretekhez, felkészüljön az életkezdéshez, szükség esetén életpályájának módosítására. Magában foglalja továbbá az államnak azt a kötelezettségét, hogy megteremtse a szervezeti, jogi és gazdasági feltételeket a tanuláshoz való jog és kötelezettség lelkiismereti és vallási hovatartozástól független teljesítéséhez, illetőleg hogy az oktatás útján csökkentse a hátrányos helyzetből adódó különbségeket. A művelődéshez való joghoz szorosan kapcsolódik a gyermeknek az a joga, hogy a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez a szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön az állam részéről (A Magyar Köztársaság Alkotmánya, 70/F. ).

A szakmai ellenőrzés fogalma

Szakmai ellenőrzésről akkor lehet beszélni, ha az ellenőrzés annak megállapítása érdekében folyik, hogy a közoktatás egész rendszere vagy annak meghatározott része, a közoktatás területi alapon, fenntartói alapon megválasztott része, a rendszer egyes egységei (intézményei), a rendszer feladataiban közreműködő személyek csoportjai, csoportja, egyes tagja által nyújtott pedagógiai teljesítmény betöltheti-e, betölti-e, betöltötte-e funkcióját.

A szakmai ellenőrzés rendeltetése szerint akár földrajzi értelemben, akár tartalmi szempontból a közoktatás rendszerének különböző területeit foghatja át. Rendeltetése alapján lehet a „jövőbe tekintő”, döntést megalapozó, illetve tényfeltáró, a megtörtént eseményeket elemző, a meghozott döntéseket, azok végrehajtását értékelő.

Természetesen szakmai ellenőrzésről lehet beszélni akkor is, ha a felsoroltak közül csak egy vagy néhány elem az ellenőrzés tárgya.

A szakmai ellenőrzés kapcsolódása más ellenőrzéshez

Az, hogy milyen teljesítményre képes, milyen teljesítményt nyújt a közoktatás, nem ítélhető meg kizárólagosan a szakmai ellenőrzés tapasztalatai alapján. A szakmai ellenőrzés során feltárt hiányosságok okainak megismerése valószínűleg további elemzéseket, vizsgálatokat, ellenőrzéseket igényel. Az elvárt színvonal alatti teljesítménynek sok oka lehet, s ezek az okok a szakmai ellenőrzés egyes szintjein, területein is eltérőek lehetnek. A rendszerszintű, illetve az intézményi szintű hiányosságoknak lehetnek közös gyökerei, de lehetnek nagyon is eltérő indokai. Az a következtetés azért levonható, hogy a szakmai ellenőrzés akkor lehet hatékony, ha beépül az ellenőrzés rendszerébe, kiegészíti például a gazdasági, pénzügyi ellenőrzés, elemzés, értékelés.

Az intézményi önállóság és az intézményi ellenőrzés rendszere

A szakmai önállóság egyes kérdései

A közoktatásról szóló törvény szakmai kérdések tekintetében biztosítja a nevelési-oktatási intézmények részére a döntési szabadságot. Ez kiterjed az intézmény legfontosabb dokumentumainak elkészítésére és elfogadására. A szakmai önállóság megvalósításának legfontosabb része a nevelési program, illetve a pedagógiai program elfogadása. A közoktatásról szóló törvény tudatosan nem elkészítésről, hanem elfogadásról rendelkezik, annak a lehetőségét is biztosítva ezzel, hogy az óvoda, az iskola, a kollégium mások által elkészített dokumentumokat vegyen át és vezessen be. Valójában az az óvoda, iskola, illetve kollégium, amelyik nem él azzal a lehetőséggel, hogy maga készítse el pedagógiai programját, lényegében lemond arról, hogy kialakítsa a saját pedagógiai arculatát, eleget tegyen azoknak a céloknak és feladatoknak, amelyek megvalósítása, illetve végrehajtása egy adott óvoda, iskola, kollégium feladata.

  • Az óvodáknak az Óvodai nevelés országos alapprogramja alapján kell elkészíteniük a nevelési programot, vagy az ilyen módon készített nevelési programok közül kell választaniuk.
  • Az iskola pedagógiai programot készít, amelynek része a Nemzeti alaptantervre épülő helyi tanterv.
  • Az iskola a Nemzeti alaptantervre épülő, más által készített helyi tantervek közül is választhat, és beépítheti azt a pedagógiai programjába. Az iskola az oktatásért felelős miniszter által kiadott kerettantervek alapján is elkészítheti a helyi tantervét, illetőleg a kerettantervet is beépítheti helyi tantervként a pedagógiai programjába.
  • Az alapfokú művészetoktatási intézmény a helyi tantervét az Alapfokú művészetoktatás követelményei és tantervi programja alapján készíti el. Lehetősége van azonban arra is, hogy az ily módon elkészített tantervek közül válasszon, és azt építse be helyi tantervként pedagógiai programjába.
  • A kollégium a Kollégiumi nevelés országos alapprogramjában foglaltak alapján készíti el pedagógiai programját. A kollégium esetében a közoktatásról szóló törvény nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely lehetővé teszi a más által elkészített pedagógiai program átvételét. Ez az eltérő szabályozás indokolt, hiszen a kollégiumoknak figyelembe kell venniük azoknak az iskoláknak a pedagógiai programját, amelyben a kollégiumba felvett tanulók folytatják a tanulmányaikat.

Az adaptáció szükségessége

Mind az óvodai nevelési program, mind az iskolai pedagógiai program egyes elemei kizárják annak lehetőségét, hogy egy adott óvoda vagy iskola minden adaptáció nélkül fogadjon el és vezessen be mások által elkészített dokumentumot. Minden egyes óvodának meg kell határoznia többek között a saját nevelési alapelveit és célkitűzéseit, és ehhez kapcsolódóan azokat a nevelési feladatokat és tevékenységeket, amelyek biztosítják a beíratott gyermekek személyiségének fejlődését, a szociálisan hátrányos helyzetű gyermekek differenciált fejlesztését, fejlődésének segítését. Az iskolai pedagógiai program része az iskolai nevelési program, amelynek többek között meg kell határoznia az adott iskolában folyó nevelő-, oktatómunka pedagógiai alapelveit, céljait, feladatait, eszközeit, eljárásait, a személyiségfejlesztéssel kapcsolatos pedagógiai feladatokat, a gyermek- és ifjúságvédelemmel kapcsolatos, valamint a szociális hátrányok enyhítését segítő tevékenységet. Ezek olyan feladatok, amelyek csak adott település, településrész, környezet igényeinek ismeretében hajthatók végre, illetőleg annak pontos feltérképezésével, hogy a nevelési programot, illetve a pedagógiai programot bevezető óvodába, iskolába jellemzően milyen környezetből, milyen szociális, kulturális helyzetben élő családokból érkeznek a gyermekek, illetve a tanulók (Kt. 45. , 47–49. ).

A belső ellenőrzés és a szakmai önállóság

A szakmai önállóságnak, a szakmai kérdésekben való döntéshozatal jogának és kötelezettségének együtt kell járnia az intézményi szakmai ellenőrzés megszervezésével. Egészen pontosan a nevelési-oktatási intézmény akkor tesz eleget a közoktatásról szóló törvényben meghatározott feladatainak, ha működteti azt a rendszert, amely biztosítja az intézmény mint szervezet és mint szolgáltató teljes körű és rendszeres ellenőrzését. Az intézményvezetés, egész pontosan a közoktatási intézmény működéséért felelős intézményvezető akkor tesz eleget maradéktalanul a feladatainak, ha gondoskodik az ellenőrzési rendszer felépítéséről és működéséről.

Az intézményi ellenőrzés

A teljes körű ellenőrzés igénye

Az intézményi belső ellenőrzési rendszernek át kell fognia a működés minden elemét, ki kell terjednie a szakszerűségre, a hatékonyságra és a törvényességre egyaránt. Miután a közoktatási intézmények legfontosabb jellemzője, hogy a szolgáltatást igénybe vevők túlnyomó többsége fiatalkorú, ezek közül is nagyon sokan gyermekek, az ellenőrzési folyamatban részt kell vennie mindenkinek, aki bármilyen módon közreműködik a gyermekek felügyeletének ellátásában. Csak a folyamatos, mindenkire kiterjedő, a saját tevékenységet állandóan értékelő, a mások munkáját is figyelemmel kísérő, a hibák, hiányosságok megelőzését célul kitűző, az állandó megújulást szolgáló működési folyamat lehet alkalmas a közoktatási intézmény korszerű működésének biztosításához. A közoktatási intézmény vezetőjének felelőssége kiterjed az intézmény szakszerű és törvényes működésére, a takarékos gazdálkodásra. A nevelési-oktatási intézmény vezetője felelősséggel tartozik a pedagógiai munkáért, az intézmény-ellenőrzési, mérési, értékelési és minőségirányítási programjának a működtetéséért [Kt. 54. (1) bekezdés].

Ellenőrzés és minőségpolitika

Minőségirányításon azt a tevékenységet kell érteni, amelynek során a közoktatási intézmény folyamatosan biztosítja a szakmai célkitűzések és az intézmény működésének egymáshoz közelítését, a tanulók, a szülők, a pedagógusok és az intézményfenntartó, továbbá a munkaerőpiac igényeinek kielégítése céljából [Kt. 121. (1) bek. 23. pont].

Az intézményi ellenőrzés rendszerét a közoktatási intézmény minőségpolitikájának részeként kell megvalósítani. A közoktatási intézmény minőségpolitikájának megfogalmazásakor a gyermeknek és a tanulónak kell a középpontban állnia. A nevelő- és oktatómunka szakszerűsége és hatékonysága akkor valósulhat meg, ha az adott közoktatási intézmény teljesítménye a sikerességben mutatkozik meg. A sikeresség és eredményesség nehezen megfogalmazható elvárás és követelmény, hiszen egy adott intézmény szolgáltatásait igénybe vevők köre állandóan változik, ebből az következik, hogy a közoktatási intézményben dolgozóknak mindig más teljesítményt kell nyújtaniuk ahhoz, hogy eredményesek legyenek.

A minőségirányítási program

A közoktatási intézmény minőségfejlesztési tevékenysége az intézményi minőségirányítási program végrehajtásával valósul meg. Az intézményi minőségirányítási programnak át kell fognia az intézményi működés teljes folyamatát, a vezetési, tervezési, ellenőrzési, mérési, értékelési feladatok végrehajtását. Az intézményi minőségpolitika akkor lehet eredményes, ha kidolgozásában, elfogadásában, végrehajtásában a közoktatási intézmény valamennyi dolgozója közreműködik, szerepet kap. Az intézményi minőségpolitika megvalósítása csak akkor lehet sikeres, ha kidolgozásában és végrehajtásának ellenőrzésében a szolgáltatást igénybe vevők is részt vesznek, ily módon szerepet kell kapnia a szülői szervezetnek és a diákönkormányzatnak is.

A belső és a külső ellenőrzés kapcsolódása

Az intézményi minőségirányítási program végrehajtása során a belső önértékelési folyamatok működtetésének rá kell épülnie a külső ellenőrzési folyamatokra. Az intézményi belső ellenőrzési folyamatok, az önértékelés rendszere nem szakadhat el a fenntartói minőségirányítás rendszerétől, és kapcsolódnia kell az ágazati minőségirányítás rendszeréhez. A belső és külső ellenőrzések rendje alkalmas arra, hogy teljes körű képet adjon a közoktatási intézmény munkájának folyamatáról, eredményeiről. A belső és külső ellenőrzés tapasztalatainak levonásával lehet megállapítani az esetleges hiányosságokat és meghatározni a továbblépéshez szükséges intézkedéseket [Kt. 40. (10)–(11) bekezdés].

A működés törvényessége

A veszélyhelyzet kialakulásának megelőzése

Az intézményi működés törvényessége számos, szinte meghatározhatatlan feladatot foglal magában. Az intézményi működés természetesen nem mérhető, vizsgálható és értékelhető egyszerűen a közoktatás rendjét és feladatait meghatározó jogszabályok alapján. A törvényes működés magában foglalja az intézményi feltételrendszer meglétének és állapotának folyamatos vizsgálatát, a gyermekeket, tanulókat és értelemszerűen az intézményben munkát végzők egészségét veszélyeztető minden körülmény feltárását, megszüntetését.

  • Intézményvezetői feladat annak megszervezése, megtervezése, hogy időben kiderüljön minden olyan tényező, amely miatt veszélyhelyzet alakulhat ki.
  • Ugyancsak intézményvezetői feladat annak az eljárási rendnek a kialakítása, amellyel az esetleg bekövetkezett veszélyhelyzetek során gondoskodni kell a személyi és a vagyonvédelemről. Nyilvánvalóan bekövetkezhet veszélyhelyzet az intézményben lejátszódó folyamatok miatt, a kellő gondosság elmulasztása miatt valamely előre fel nem tárt okból. Kialakulhat azonban veszélyhelyzet olyan külső tényezők miatt, amelyet előre nem lehetett és nem is kellett látnia az intézmény vezetőjének. Vezetői felelősség azonban, hogy legyenek olyan tervek, amelyek ilyen helyzet kialakulása esetén meghatározzák a közoktatási intézményekben tartózkodó gyermekek, tanulók, illetve dolgozók cselekvését. Ezért nélkülözhetetlen az intézményi vezetési rend kialakítása, annak egyértelmű és pontos meghatározása, hogy mely időpontban ki az a személy, aki intézkedéstételre jogosult és köteles. A közoktatási intézmény soha nem lehet vezetés nélkül.

Az igazgatási folyamatok megtervezése

A törvényes működés fontos eleme az igazgatási folyamatok végiggondolása, végigvitele, az úgynevezett tanügy-igazgatási rendszer felépítése, kialakítása és működtetése. Legtágabb értelemben fölfogva a tanügy-igazgatási feladatokat, az intézmény vezetőjének felelőssége a foglalkoztatási szabályok megtartása, annak biztosítása, hogy megfelelő számban foglalkoztasson az előírt végzettséggel rendelkező személyeket. Ehhez kapcsolódik a foglalkoztatási szabályok megtartása, beleértve a tanítás megszervezését, a heti teljes munkaidő megtervezését, az egyes személyek munkában eltöltött idejének nyilvántartását, a rendkívüli munkavégzés, az ügyelet és a készenlét megszervezését.

A tanügy-igazgatási folyamatok megtervezése

A szoros értelemben vett közoktatási tanügyigazgatás keretei között kell megoldani a különböző tanügyi dokumentumok elkészítését, naprakészen tartását és végrehajtásának megszervezését, megtervezését. Az intézmény vezetőjének kell gondoskodnia arról, hogy az óvodákban, iskolákban és kollégiumokban rendelkezésre álljon valamennyi tanügyi dokumentum, elkészüljenek mindazok a nyilvántartások, amelyekből figyelemmel lehet kísérni a gyermekek, a tanulók jelenlétét, az óvodai, az iskolai és a kollégiumi foglalkozások megtartását, az azokon való részvételt, a gyermekek és a tanulók hiányzását.

Az igazgatás rendszerének működtetése

A szűkebb értelemben vett tanügyigazgatás fontos területe az intézményi adminisztráció és ügyintézés rendjének megszervezése, megtervezése. A közoktatási intézmények amellett, hogy szolgáltató intézmények, számos olyan döntést, intézkedést hoznak, amelynek során vagy eredményeképpen igazgatási jellegű cselekményeket végeznek. Ezeknek a legtipikusabb formája a gyermeki és tanulói ügyekben való döntéshozatal. Ezért intézményvezetői felelősség a megfelelő iktatási rend kialakítása, a beérkezett ügyiratok, levelek és beadványok megfelelő érkeztetése, iktatása, eljuttatása az elintézésre jogosult és köteles személyhez, elintézése, gondoskodás az elintézés nyomon követéséről és az elintézett ügyiratok megfelelő elhelyezéséről, megőrzéséről.

Szakmai ellenőrzés a közoktatási intézményben

A szakmai ellenőrzés fontos ismérve akülső és a belső ellenőrzés összehangolása, a külső személy bevonása az ellenőrzési feladatok végrehajtásába. Az intézmény vezetőjének azonban rendelkezésére áll a belső ellenőrzési rendszer is, amelyben fontos szerepe van a szakmai munkaközösségnek.

A szakmai munkaközösség szerepe

A szakmai munkaközösség éves munkaterv szerint végzi az intézményben folyó szakmai munka belső ellenőrzését. A szakmai munkaközösség minden tagja és vezetője részt vehet a belső értékelésben és ellenőrzésben anélkül, hogy szerepelne az Országos szakértői névjegyzékben [Kt. 58. (1) bekezdés].

A szakmai munka belső ellenőrzésének folyamata jól megoldható, amennyiben a nevelési-oktatási intézményben létrehozták a szakmai munkaközösségeket. A szakmai munkaközösségek létrejötte esetén az intézmény vezetőjének rendelkezésre áll az a szakmai testület, amely garantálni tudja a nevelő- és oktatómunka folyamatos figyelemmel kísérését és értékelését.

A szolgáltatást igénybe vevők részvétele a szakmai ellenőrzésben

Az intézményvezető megkönnyíti az ellenőrzési munkát, ha megoldja a szülők és a tanulók, illetve képviselőik és közösségeik részvételét a szakmai ellenőrzési feladatokban, mivel ezek az intézményvezetés jelzőrendszerének részeként segítséget nyújthatnak a szolgáltatást igénybe vevők elégedettségének a megismeréséhez. Általánosságban és összességében lehet jó egy intézmény teljesítménye, mégis jelentkezhetnek problémák meghatározott területeken, meghatározott feladatellátás és szervezés körében. A szülői és a tanulói elégedettség vagy elégedetlenség rámutathat egyes pedagógus vagy adott területen munkát végző pedagógusok tevékenységének színvonalára, adott esetben olyan attitűdre, amely nincs összhangban az intézmény egészének színvonalával, a vezetői elvárásokkal.

A vezetői jelzőrendszer kiépítése

A tudatos tervezés szükségessége

Ahhoz, hogy a közoktatási intézmény vezetője megalapozott döntést tudjon hozni arról, hogy milyen ellenőrzés, ezen belül milyen szakmai ellenőrzés megszervezésére van szükség, indokolt, hogy közép- és rövid távú szakaszokban határozza meg azokat a feladatokat, amelyeket végre kell hajtani. A szervezés alapja az intézményi minőségirányítási program, amelynek át kell fognia az intézmény egész tevékenységét. Azt a célt kell elérni, hogy meghatározott időszakon belül minden szakmai terület sorra kerüljön az adott intézményben. Nem szükségszerű és nem törvényszerű, hogy minden szakterület azonos mélységben és részletezettséggel kerüljön sorra.

  • A tudatos tervezésnek figyelemmel kell lennie a külső igényekre. Az intézményi ellenőrzési tevékenység elvégzésének fontos szempontja a kapcsolat a fenntartói igényekkel, valamint az országos minőségbiztosítási rendszerrel, hiszen a fenntartói elvárások végrehajtásának vagy az országos mérési-értékelési feladatokból megismert hiányosságok kiküszöbölésének meg kell jelennie az intézményvezetés által összeállított programokban.
  • A tervezést befolyásolják a napi események, az egyes tanévek várt vagy váratlan eseményeiből adódó feladatok. A szolgáltatást igénybe vevők által nyújtott jelzések alapján sor kerülhet akár egyes személynek vagy egyes területeknek soron kívüli vagy az előre tervezettnél átfogóbb vizsgálatára.

A teljesítmény értékelésének szerepe

Mindenképpen fontos, hogy a nevelőtestületi, valamint az osztályozó értekezlet keretei között a nevelőtestület értékelje a saját munkáját, az egyes osztályok, az egyes osztályokon belül nevelő- és oktatómunkát végzők teljesítményét, és szükség esetén levonják a megfelelő következtetéseket.

Fontos jelzés lehet az intézményvezető számára a növendékek iskolai továbbtanulási eredményeinek feldolgozása, szakképzésben részt vevő iskola esetén az eredményes munkába állás, középiskola esetén az eredményes továbbtanulás.

Ezeknek a mutatóknak a javulása vagy romlása alapul szolgálhat annak megítélésére, hogy a nevelőtestület által nyújtott teljesítmény megfelel-e a fenntartói és az intézményvezetői elvárásoknak.

Ellenőrzés a fenntartói irányítás körében

A fenntartói irányítás fontos eleme az ellenőrzési rendszer felépítése és működtetése. A közoktatási intézmények fenntartói határozzák meg elvárásaikat az intézményeikkel szemben. Ezek az intézmény alapító okiratában, továbbá a fenntartói (önkormányzati) minőségirányítási programban fogalmazódnak meg.

Az alapító okirat jelentősége

Az intézményi önállóság az alapító okiratban meghatározott keretek között valósulhat meg. A fenntartó az alapító okiratban határozza meg a közoktatási intézmény típusát, a feladatokat, amelyeket a közoktatási intézmény elláthat, lényegében azokat, amelyek ellátására létrehozta az adott közoktatási intézményt. Ehhez kapcsolódik az eszközrendszer, amelyet a fenntartónak a közoktatási intézmény rendelkezésére kell bocsátania azért, hogy az általa meghatározott feladatokat végre tudja hajtani.

A közoktatási intézmény az alapító okiratában meghatározottakra építve alakíthatja ki a saját arculatát, fogadhatja el a nevelési, valamint a pedagógiai programját, szervezeti és működési szabályzatát és házirendjét [Kt. 37. (5) bekezdés, 38. 102. (2) bekezdés a) pont].

A fenntartói elvárások megfogalmazása

A fenntartói irányítás fontos eleme a minőségirányítási program elkészítése, az ebben meghatározottak szerint működteti a fenntartó a minőségfejlesztési rendszerét. A minőségirányítási programban a közoktatási intézmény fenntartójának meg kell terveznie ellenőrzési feladatait, azok végrehajtását. A fenntartói ellenőrzésnek át kell fognia a közoktatási intézmény gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát, a szakmai munka eredményességét. A fenntartói ellenőrzésnek az óvodákban, iskolákban és kollégiumokban ki kell terjednie a gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységre, továbbá a tanuló- és gyermekbaleset megelőzése érdekében tett intézkedésekre.

Az ellenőrzési tevékenységet a fenntartónak oly módon kell megterveznie, hogy négyévenként legalább egy alkalommal minden közoktatási intézményben valamennyi említett cél tekintetében megvalósuljon az ellenőrzés.

A fenntartói irányításból eredő jogok és kötelezettségek nem változnak attól függően, hogy ki gyakorolja a fenntartói irányítást. A helyi önkormányzati fenntartói irányítás azonban beépül a település igazgatásába, ebből adódóan akkor lehet eredményes, ha a feladatellátásban közreműködő helyi önkormányzat rendelkezik átfogó elképzeléssel a megvalósításra váró feladatokról és a feladatokhoz hozzárendelt intézményrendszerről. Az önkormányzati minőségirányítási programban a teljes önkormányzati közoktatási rendszerre meg kell határozni a fenntartói elvárásokat, valamint az egyes intézményeknek a fenntartói elvárások végrehajtásával kapcsolatos feladatait. Az önkormányzati minőségirányítási program annyiban más, mint a nem önkormányzati intézményfenntartók minőségirányítási programja, hogy a közoktatást el kell helyezni a településigazgatás rendszerében. A közoktatás része az ifjúsággal való törődés rendszerének. Kapcsolódnia kell a gyermekvédelemhez, a szociális ellátórendszerhez, a települési esélyegyenlőségi feladatokhoz, az egészségügyi ellátáshoz.

Az önkormányzati minőségirányítási programnak tartalmaznia kell a fenntartói irányítás keretében tervezett szakmai, törvényességi, pénzügyi ellenőrzések rendjét. Az intézményi minőségirányítási programnak összhangban kell állnia az önkormányzati minőségirányítási programmal. Ennek az összhangnak ki kell terjednie az ellenőrzési feladatokra is, hiszen az intézményben elvégzett ellenőrzések előkészíthetik, kiegészíthetik, adott esetben helyettesíthetik is a fenntartói ellenőrzéseket. Az intézményi és a fenntartói ellenőrzések tapasztalatai jó alapot szolgáltathatnak ahhoz, hogy a vizsgált területen össze lehessen vetni a „belső” és a „külső” ellenőrzés eredményeit [Kt. 85. (7) bekezdés].

A minőségirányítási rendszerek kapcsolata

Az intézményi minőségfejlesztési rendszernek összhangban kell állnia a fenntartói minőségirányítási rendszerrel. Ennek biztosítéka, hogy az intézményi minőségfejlesztési rendszert magában foglaló minőségirányítási programot a fenntartó hagyja jóvá, ezáltal válik érvényessé, végrehajthatóvá.

Az intézményi minőségirányítási programban rögzíteni kell a fenntartói minőségirányítási rendszer és az intézményi minőségirányítási rendszer kapcsolatát [Kt. 40. (10)–(11) bekezdés].

A fenntartói szakmai ellenőrzés

Elvárásainak teljesüléséről az intézményfenntartó szakmai ellenőrzés keretei között győződhet meg. Ha a fenntartói elvárások egyértelműen jelentek meg a minőségirányítási programban, akkor a szakmai ellenőrzés alapján könnyen válasz kapható arra a kérdésre, hogy egyes nevelési-oktatási intézmények milyen teljesítményt nyújtottak, és arra is, hogy összességében megvalósultak-e azok az elképzelések, amelyeket célul tűztek ki, például egy adott település oktatási intézményei részére.

Az intézményekkel szemben támasztott követelmények teljesítésének összehangolt elemzése akkor mutathat megfelelő tükröt, ha a fenntartó tisztában van azzal is, hogy az általa megfogalmazott elvárásokhoz biztosítottak-e a szükséges feltételek, továbbá azzal is, hogy a meglévő erőforrásokat milyen módon hasznosították az intézmények.

A fenntartói elemzések nem mellőzhetik a rendszerszintű gondolkodást. Nem kizárt, hogy az egyes intézmények teljesítménye megfelelő, akadhat kiemelkedő teljesítmény is, az összkép mégsem mutat jól.

A szakmai ellenőrzésnek ezért be kell épülnie az egyéb ellenőrzések közé, és ki kell egészülnie a fenntartói teljesítmény vizsgálatával. Az ellenőrzés eredményeképpen az egyes intézmények, az intézmények összessége és a fenntartói irányítás ellátója számára is megfogalmazódhatnak feladatok.

A fenntartói ellenőrzés eredményei alapján elsősorban azt a kérdést kell eldönteni, szükséges-e a fenntartói hatáskörbe tartozó döntések meghozatala, az ellátórendszerbe történő rendszerszintű beavatkozás, vagy elégséges-e az egyes intézmények működésével kapcsolatos intézkedés, intézkedések megtétele. Más típusú jogosítványok illetik meg a fenntartót a rendszerszintű beavatkozás során és más az egyes intézmények körében megtehető intézkedéseknél. A rendszerszintű beavatkozás kihat az egyes intézmények további tevékenységére.

A rendszerszintű beavatkozás lehetősége

Rendszerszintű gondolkozásra, intézkedésre akkor van lehetőség és szükség, ha létezik egymáshoz kapcsolódó, egymás nélkül hatékonyan működni nem képes, több szervezetből álló ellátó-, szolgáltató szervezet. A rendszerszintű gondolkodás, intézkedési felelősségnek meg kell jelennie minden fenntartó gondolkozásában, de a helyi önkormányzati feladatellátás-szervezés kiváltképp igényli, kívánja az átfogó, a településigazgatásba illesztett szemlélet kialakítását és gyakorlását és annak elfogadását, hogy a rossz fenntartói döntés az egész ellátórendszer működését rossz irányba viheti el.

A rendszerszintű beavatkozás lehetőségei a következők:

  • a legerősebb fenntartói eszköz a rendszer átalakítása, ezzel összefüggésben a minőségirányítási program korrigálása, intézmény megszüntetése, alapítása, összevonása;
  • a rendszer egyes elemeinek az átalakítása, ezzel összefüggésben az egyes intézmények feladatainak megváltoztatása, az alapító okirat módosítása;
  • a finanszírozás átalakítása;
  • a vezetői állomány cseréje;
  • a munkaerő-gazdálkodási rendszer működtetése.

Az intézményi szintű beavatkozás lehetősége

A rendszerszintű döntések végrehajtása sok esetben intézményi szintű feladatok végrehajtását is követeli. A változó fenntartói elvárásokhoz változó intézményi feladatok kapcsolódnak. A rendszer átalakításával kapcsolatos konkrét intézményi változás végrehajtása az érintett intézmény joga és kötelessége.

A fenntartó intézkedési jogosultsága

A közoktatási intézmény fenntartóit megillető széles körű ellenőrzési jogosítvány sem biztosít korlátlan beavatkozási lehetőséget az intézményi ügyekben. A közoktatásról szóló törvény meghatározza az intézmény és a fenntartó közötti munkamegosztást, amelynek lényege, hogy az intézményi ügyekben első fokon az intézményben szülessen döntés. A közoktatásról szóló törvény alapján gyakorolt ellenőrzési funkciók módot és lehetőséget biztosítanak a fenntartói szándékokkal ellentétes, a jogszabályokat sértő intézményi döntések bevezetésének megakadályozására, végrehajtásának megállítására, azonban általában nem teszik lehetővé a döntéshozatali jog elvonását a közoktatási intézménytől. A fenntartói irányítás legfontosabb törvényben megfogalmazott korlátja, hogy nem sértheti a nevelési-oktatási intézmény szakmai önállóságát, az intézmény szakmai döntési hatáskörét (Kt. 106. ).

A munkáltatói jog gyakorlásának lehetősége

A fenntartói irányítás egyik legfontosabb eszköze az intézményvezetők felett gyakorolt munkáltatói jog. Ez tartalmazza az utasítás adásának jogát is, amellyel élve a munkáltató minden jogszerű intézkedés megtételére kötelezheti a közoktatási intézmény vezetőjét. A közoktatásról szóló törvény értelemszerűen nem rendelkezik a munkáltatói jog gyakorlásának a kérdéskörével, mivel e kérdések szabályozása a foglalkoztatás, az alkalmazás kérdéseit meghatározó törvényekre tartozik. Miután a közoktatási intézmény fenntartója bízza meg intézményének vezetőjét, a megbízás visszavonása is a fenntartói irányítás része. Mindebből az következik, hogy a fenntartó által végzett ellenőrzések során feltárt hiányosságok megszüntetésére történő munkáltatói utasítás joga megteremti a szükséges és indokolt beavatkozás törvényes feltételeit. A munkáltatói utasítás nem teljesítése vagy nem megfelelő teljesítése pedig szankcionálható a munkáltatói jogok gyakorlásával, melynek legsúlyosabb eszköze a vezetői megbízás visszavonása, végső soron a foglalkoztatás megszüntetése.

A szakmai munka megítélése

Az óvodák, iskolák és kollégiumok szakmai munkájának a megítélése, mérlegelése, az esetleges hiányosságok megszüntetése az egyik legnehezebb fenntartói feladat. Az intézményi szakmai önállóság alapján le lehetne vonni azt a következtetést, hogy egy adott intézmény teljesítményének a megismerése, az esetleges hiányosságok feltárása és kiküszöbölése elsősorban az intézmény vezetésének és nevelőtestületének a feladata. Önmagában ez az állítás azonban nem állja meg a helyét, hiszen a fenntartó felelősséggel tartozik azért, hogy az általa működtetett nevelési-oktatási intézmény szolgáltatásai megfeleljenek a szakmai szabályoknak, a fenntartói minőségirányítási programban meghatározott elvárásoknak. E fenntartói jog és kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódik a fenntartói ellenőrzés rendszere, amelynek része a szakmai munka eredményességének vizsgálata is.

A fenntartói feladatok közül a legfontosabb a szakmai munka alapjául szolgáló nevelési program, illetve pedagógiai program jóváhagyási eljárása, amelynek során mérlegelni kell, hogy az intézmény által benyújtott dokumentumok alapján megvalósíthatók-e az óvodával, iskolával, kollégiummal szemben támasztott szakmai elvárások. Fenntartói felelősség az is, hogy a jóváhagyott nevelési, illetve pedagógiai program végrehajtásához szükséges időkeretek, eszközök és felszerelések, valamint költségvetés a nevelési-oktatási intézmény rendelkezésére álljon.

Intézményi döntési körbe tartozó szakmai kérdésekben az intézmény fenntartójának korlátozott a közvetlen döntési, intézkedési, beleszólási lehetősége. E korlátozás abban foglalható össze, hogy szakmai kérdésekben nem vonhatja el nevelési-oktatási intézmény döntési jogosítványait, vagyis nem vonhatja magához a nevelési, illetve a pedagógiai program elfogadásának jogát. A fenntartó joga és adott esetben felelőssége, hogy megfelelő határidő biztosítása mellett felhívja a közoktatási intézmény vezetőjét arra, hogy az intézményben folyó szakmai munka átalakítása, javítása érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket. A fenntartó ezzel a kezdeményezési jogával abban az esetben élhet, ha az intézményben folyó szakmai ellenőrzés alapján szükségessé válik a fenntartói beavatkozás [Kt. 107. (6) bekezdés].

Az intézményi dokumentumok jóváhagyása

A fenntartói irányítás jelentős eszköze az intézményi dokumentumok jóváhagyásának jogosítványa. A jóváhagyás az előfeltétele az intézményi dokumentum érvényességének, vagyis „használatba vételének”. A jóváhagyás fenntartói döntés, lényegében az intézményi önállóság teljes meghiúsulásához vezethetne, ha a jóváhagyás megtagadásának feltétele nem lenne meghatározva a közoktatásról szóló törvényben. A jóváhagyás csak és kizárólag a közoktatásról szóló törvényben tételesen meghatározott okból tagadható meg (Kt. 103. ).

  • A fenntartó hagyja jóvá a közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát, házirendjét. Ezek azok a dokumentumok, amelyek meghatározzák a közoktatási intézmény működésének arculatát, sajátosságát. A fenntartó a jogszerűség vizsgálatára kapott felhatalmazást. A fenntartói jóváhagyás megtagadására nincs lehetőség azon az alapon, hogy a vizsgált dokumentum nem szakszerű, vagy nem felel meg a fenntartó szakmai elképzeléseinek.
  • Szakmai kérdésekben a döntéshozatal az intézményi hatáskör fontos eleme. A nevelési, illetve a pedagógiai program jóváhagyásának megtagadása akkor illeti meg a fenntartót, ha a dokumentumok nem felelnek meg a közoktatásról szóló törvényben előírt követelményeknek, vagy olyan többletfeladatokat tartalmaznak, amelyre a fenntartó által kiadott legfontosabb dokumentum, az intézményi alapító okirat nem ad „felhatalmazást”.

A jogszerűség kérdéskörének vizsgálata azt jelenti, hogy a fenntartónak minden esetben meg kell jelölnie azt a jogszabályi helyet, amelyre hivatkozással megtagadja az intézményi dokumentum jóváhagyását. A jogszerűség kérdéskörének vizsgálatába beletartozik a megfelelés az alapító okiratnak, illetőleg azoknak a fenntartói döntéseknek, amelyek meghozatalára jogszabály hatalmazza meg az intézmény fenntartóját. Például meghatározhatja a fenntartó az iskolában indítható évfolyamok számát, az iskola pedig nem térhet el szabályozási jogkörében a fenntartói döntéstől.

Megtagadható például az intézményi minőségirányítási program jóváhagyása, ha nem áll összhangban a fenntartói minőségirányítási programmal.

A hibák orvoslásának lehetősége

A jóváhagyás megtagadásának joga azonban nem azonos a hibás döntés megváltoztatása kijavításának jogával. Ennek a végrehajtása a közoktatási intézmény kötelezettsége. A fenntartó e kötelezettség végrehajtására adhat utasítást (Kt. 104. ).

A fenntartót akkor illetik meg a legszélesebb jogosítványok, amikor a nevelési-oktatási intézmények által a gyermekek, illetve a tanulók ügyeiben hozott első fokú intézményi döntések ellen benyújtott jogorvoslati kérelmeket bírálja el. Abban az esetben ugyanis, ha az intézményi döntések jogszabálysértők, továbbá az óvodai felvételi ügyekben és az óvodából való kizárás kérdéskörében, a tanulói jogviszony, a kollégiumi tagsági viszony létesítésével és megszüntetésével, valamint a fegyelmi ügyekkel kapcsolatosan a jogszabálysértő és az egyéni érdekeket sértő intézkedések esetén is megilleti a fenntartót az intézményi döntés megváltoztatásának, megsemmisítésének joga. Ezek azok az intézményi döntések, amelyek a fenntartó által elvonhatók és a fenntartói döntésekkel „helyettesíthetők”.

Az ellenőrzési rendszerek összekapcsolódása

Az iskolai nevelés és oktatás keretei között egységes egészet alkot az intézményben folyó ellenőrzés, a fenntartói irányítás keretei közé tartozó ellenőrzés és az ágazati irányítás során ellátott mérési, értékelési feladatok rendszere. Az országos mérés, értékelés megállapításai alapján feltárt lemaradások orvoslásában feladata van az intézményvezetésnek és az intézményfenntartónak is.

Az ágazati irányítás helye, szerepe a közoktatás ellenőrzésében

Állami felelősség a rendszer működéséért

Az elmúlt években végrehajtott törvényi változások alapján lényegesen átalakult az ágazati irányítás szerepének és helyének kérdésköre. A legfontosabb annak megválaszolása, hogy meddig terjed az ágazati irányítás felelőssége. A kiindulópont a közoktatásról szóló törvény azon előírása, amely az állam feladataként határozza meg a közoktatás rendszerének működtetését [Kt. 2. (3) bekezdés].

Milyen lehetőséget kell biztosítani a fenntartói irányításba történő beavatkozáshoz, adott esetben konkrét intézményi ügyekbe való beavatkozáshoz, ha az állam felelős magáért a rendszer működtetéséért? Fel lehet tenni fordítva is a kérdést: kell-e hatáskört biztosítani az állam részére ahhoz, hogy beavatkozzon a fenntartói irányításba, adott esetben az intézményvezetésbe.

Az ágazati irányítás terjedelme és feladatai

A közoktatás rendszerének ágazati irányításával összefüggő feladatokat az oktatásért felelős miniszter látja el. Az ágazati irányítás kiterjed a közoktatásról szóló törvény hatálya alá tartozó valamennyi tevékenységre, függetlenül attól, hogy a tevékenységet milyen intézményben látják el, és az milyen fenntartásban működik. A közoktatás-szolgáltatás nyújtására jellemző az intézményhez kötöttség. A pedagógiai szakmai szolgáltatás körébe tartozó tanulmányi versenyek és a pedagógus-továbbképzés kivételével a közoktatásról szóló törvényben meghatározott szolgáltatásokhoz intézmény létesítésére van szükség. A feladatellátásban közreműködő intézmények a közoktatási intézmények. Néhány, a sajátos nevelési igényű gyermekek ellátásához kapcsolódó szolgáltatás nyújtásában nem közoktatási intézmények is részt vehetnek, így a bölcsődék, a rehabilitációs feladatokat ellátó intézmények, fogyatékosok ápoló, gondozó otthonai, gyermekotthonok.

Az intézményfenntartói feladatok nem jelentenek állami vagy önkormányzati monopó­liumot. A feladatellátásban közreműködhetnek egyházi, alapítványi intézmények, gazdálkodó szervezetek óvodái, iskolái. Az ágazati irányítás jogosítványai nem változnak meg attól függően, hogy a közoktatásról szóló törvényben meghatározott szolgáltatást a törvényben meghatározott lehetőségekkel élve ki és milyen formában, szervezeti keretek között szervezi meg (Kt. 92. ).

Az oktatásért felelős miniszter ágazati irányítási jogosítványai alapvetően a rendszer felállítására, működetésére és finanszírozására irányulnak. Döntő szerepe van a jogszabály előkészítésének, illetve a kiadásának, valamint a működés alapjául szolgáló, a költségvetés, a közoktatás finanszírozását meghatározó rendelkezések előkészítésének. E körben a kormányzati felelősségnek kell érvényesülnie, hiszen a közoktatás rendszerét meghatározó törvények és kormányrendeletek kiadásában az ágazati irányítást gyakorló miniszternek jogszabály-előkészítési feladatai vannak, amelynek során a kormány egyik tagjaként végzi a munkáját, és a kormányprogramhoz igazodva hajtja végre a törvények, illetve a kormányrendeletek benyújtásához szükséges feladatokat.

A jogszabályok kiadása, a közgazdasági feltételek megteremtése mellett az ágazati irányítás alapvetően a közoktatás egész rendszerének működését meghatározó alrendszerek működtetésére, fejlesztési feladatok ellátására kap lehetőséget. E feladatok között megtalálható az országos, térségi, megyei, fővárosi szintű szakmai ellenőrzések, értékelések megszervezésének joga és kötelezettsége, pedagógiai-szakmai mérések, átvilágítások, elemzések elkészíttetésének joga és kötelezettsége, az országos vizsgarendszer működtetése, a minőségpolitikai rendszer kiépítése, működtetése [Kt. 93. (1) bek. g) pont, (2) bek., 95. (1) bek. h) pont].

A közoktatás ágazati irányításának keretében kevés közvetlen lehetőség van a fenntartói és az intézményi jogellenes döntéshozatal, jogellenes gyakorlat felszámolására. Az ágazati minőségpolitika keretei között végrehajtott mérési, átvilágítási, elemzési tevékenység célja elsődlegesen nem az egyes fenntartói tevékenység mérése, nem egy konkrét közoktatási intézményben folyó munka elemzése, hanem az egész rendszer vagy a rendszer egy részének átvilágítása, megismerése, elsősorban az ágazati döntések előkészítése vagy a megtett döntések hatásának megismerése céljából.

Az egyes intézmények működésében megnyilvánuló jogellenes gyakorlat, jogszabálysértő döntés közvetlen miniszteri felszámolása ellentétes lenne a fenntartói irányítással és az intézményvezetéssel kapcsolatos feladatmegosztás elvével.

A fenntartói irányítás állami kontrollja

Az önkormányzati döntések feletti kontroll

A közoktatási intézmények fenntartóival szembeni eljárás kereteit a helyi önkormányzatokról szóló törvény határozza meg, amely egyértelműen rögzíti a miniszteri felelősség kereteit és a miniszteri intézkedések lehetséges formáit és terjedelmét. Figyelembe véve, hogy a közoktatási intézmények mintegy kilencven százalékát a helyi önkormányzatok tartják fenn, a helyi önkormányzatok döntéshozatali rendjével kapcsolatos intézkedési lehetőségek és jogosultságok alapvetően meghatározzák a közoktatás ágazati irányításának terjedelmét valamennyi intézményfenntartó tekintetében.

A közoktatás terén is alkalmazni kell a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére vonatkozó előírásokat, amelynek keretei között a közigazgatási hivatal ellátja a helyi önkormányzatok által hozott döntések jogszerűségének vizsgálatát. Kizárólag a közigazgatási hivatal jogosult arra, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva vizsgálja a helyi önkormányzat döntéshozatali eljárásának, döntéseinek jogszerűségét. A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés körében felhívhatja a helyi önkormányzatot a törvénysértés megszüntetésére. Abban az esetben, ha a helyi önkormányzat a megadott határidőn belül nem tette meg a szükséges intézkedést, a közigazgatási hivatal kezdeményezheti a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését az Alkotmánybíróságnál, illetőleg a törvénysértő önkormányzati határozat bírósági felülvizsgálatát (Ötv. 98-998. ).

A minisztereknek, így az oktatásért felelős miniszternek sincs joga és lehetősége arra, hogy közvetlenül beavatkozzék a helyi önkormányzatok döntéshozatali eljárásába, illetőleg, hogy közvetlenül megállapítsa valamely önkormányzati döntés, intézkedés vagy mulasztás jogellenességét.

A nem helyi önkormányzati fenntartók feletti kontroll

A helyi önkormányzati döntések felülvizsgálati rendszeréhez igazodva az oktatásért felelős miniszter a nem helyi önkormányzati intézményfenntartói tevékenység tekintetében sem gyakorolhatja a közvetlen utasításadás jogát, illetve a fenntartói irányítás keretében született hibás döntések megváltoztatásának jogát. A nem önkormányzati intézményfenntartói tevékenység felett az intézmény típusától függően a jegyző, illetve a főjegyző gyakorol törvényességi ellenőrzést.

Miniszteri hatáskör a fenntartói irányítás körében

Az ágazati irányítás keretei között az oktatásért felelős miniszter szükség szerint kezdeményezi a jogsértő helyzet felszámolásához vezető eljárás megindítását a közigazgatási hivatalnál, illetve a jegyzőnél, főjegyzőnél [Kt. 93. (4)–(5) bekezdés].

A közoktatás állami ellenőrzésének rendszere

Az állami ellenőrzés szerve

Az ágazati irányítás keretében az Oktatási Hivatal gyakorolja azokat az ellenőrzési, mérési, értékelési feladatokat, amelyek ellátására az oktatásért felelős miniszter jogosult, illetve köteles a közoktatásról szóló törvény rendelkezései szerint. Az Oktatási Hivatal az ágazati irányítás keretében

  • ellátja az országos mérés-értékelés feladatait,
  • országos és regionális szakmai ellenőrzést végez,
  • hatósági ellenőrzési feladatokat gyakorol,
  • szabálysértési hatóságként jár el [Kt. 99. (3) bek., 95/A. (4)–(6) bek. b) pont; 307/2006. (XII. 23. Kormányr. 5. (2) bekezdés].

A közoktatás országos mérési feladatai

A rendszerszintű ellenőrzési, mérési, értékelési feladatok végrehajtására az országos mérési feladatok keretei között kerül sor [Kt. 99. (2) bekezdés].

Az országos mérési feladatok végrehajtásának eredményei azonban nemcsak az ágazati irányítás feladatainak végrehajtásához nyújtanak adatokat, hanem segítik a fenntartói irányítás és az intézményvezetés feladatainak a végrehajtását is. Az országos mérési feladatok végrehajtásának legfontosabb elemeit a közoktatásról szóló törvény határozza meg. A végrehajtás során mérni és értékelni kell a nevelési-oktatási intézményekben folyó pedagógiai tevékenységet. A mérés legfontosabb célja az alapkészségek és -képességek fejlődésének a figyelemmel kísérése. Az országos mérési feladatok keretei között minden tanévben mérni kell a negyedik, a hatodik, a nyolcadik és a tizedik évfolyamon az anyanyelvi és a matematikai alapkészségek fejlődését, bevonva a vizsgálatba minden tanulót. Miután a szakiskola tizedik évfolyama a tanulók meghatározott körénél „lezárja” az általános műveltséget megalapozó oktatást, és a közoktatás rendszere nem tartalmaz külön állami vizsgát a tanulói felkészültség megismerésére, a szakiskola tizedik évfolyamán folytatott mérésnek ki kell terjednie az olvasási és szövegértési alapkészség vizsgálatára is.

Az országos mérés, értékelés eredményei alapján áttekintést lehet kapni a mérésben, értékelésben részt vevő intézmények helyzetéről, elhelyezkedéséről az azonos feladatokat ellátó intézmények között. Az országos mérés-értékelés eredményeit ugyanis le kell bontani intézményi szintre és az oktatásért felelős miniszter által vezetett minisztérium honlapján közzé kell tenni. Ez a nyilvánosság biztosítja a hozzáférés lehetőségét mindenkinek, aki meg akar győződni arról, hogy egy adott iskola milyen helyet foglal el a mérés-értékelés során kialakított rangsorban [Kt. 99. (4)–(6) bekezdés].

Az intézményi, a fenntartói és az országos minőségirányítás összekapcsolódása

Az intézményi minőségirányítás kapcsolódásai

A helyi munkateljesítmény értékelése

Az intézményi minőségirányítási program végrehajtásának értékelése megköveteli, hogy az országos mérés, értékelés adott iskolára vonatkozó eredményei ismeretében évente megvizsgálják az iskolában végzett munka színvonalát. A nevelőtestületnek évente értékelnie kell az intézményi minőségirányítási program végrehajtását, amelyhez ki kell kérnie a szülői szervezet véleményét. Az értékelés során az országos mérés, értékelés eredményeinek figyelembevételével kell a nevelőtestületnek megvizsgálnia a tanulók egyéni fejlődését és az egyes osztályok teljesítményét.

Ez a közös értékelés szolgál alapul azoknak az intézkedéseknek a kidolgozásához, amelyeknek az a céljuk, hogy biztosítsák a közoktatási intézmény szakmai célkitűzéseinek és működésének közeledését egymáshoz.

Az intézményi minőségirányítás rendszerén belül olyan állandó folyamatot kell működtetni, amelynek egyes szakaszai, a szakaszokon belül az egyes évekre meghatározott célok és azok végrehajtásának az ellenőrzése hivatott biztosítani a szakmai fejlődés megvalósulását, a nevelő- és oktatómunka folyamatos értékelését és javítását.

Fenntartói felelősség az intézményi teljesítményért

A nevelőtestület és a szülői szervezet értékelését a javasolt intézkedésekkel együtt el kell küldeni a fenntartónak. A javasolt intézkedések a fenntartó jóváhagyásával válnak érvényessé. Erre azért van szükség, mivel a minőségirányítási program végrehajtásához kapcsolódó értékelőtevékenység feltárhat olyan problémákat, amelyek végrehajtása nem oldható meg a fenntartó közreműködése nélkül.

Nem zárható ki, hogy az országos mérés, értékelés eredményei rámutatnak olyan hiányosságokra, amelyek szükségessé teszik a foglalkoztatási kérdések áttekintését, a rendelkezésre álló létszámkeret bővítését vagy az intézmény tárgyi feltételeinek javítását.

A nyilvánosság szerepe az intézményi értékelésben

A közoktatási intézmény minden tevékenysége nyilvános, ezért szükség van arra, hogy az intézményi dokumentumok bárki által szabadon hozzáférhetővé váljanak. Az intézményi működés nyilvánossága biztosítja a szolgáltatást igénybe vevők kontrollját, ezért az intézményi minőségirányítási program végrehajtásával kapcsolatos értékelést és a javasolt intézkedéseket az intézmény fenntartójának nyilvánosságra kell hoznia a saját honlapján. Amennyiben a fenntartó nem működtet honlapot, a nyilvánosságra hozatalról a helyben szokásos módon kell gondoskodnia [Kt. 40. (11) bekezdés].

Az Oktatási Hivatal intézkedései az országos mérés, értékelés eredményei alapján

Az Oktatási Hivatal kezdeményező szerepe

Az országos mérés, értékelés eredményeit az Oktatási Hivatal küldi el minden fenntartónak, és felhívja a figyelmét arra, ha az általa fenntartott iskolában folyó pedagógiai tevékenység az országos mérés, értékelés eredménye alapján nem éri el a jogszabályban meghatározott minimumot.

Az Oktatási Hivatalnak nem feladata, hogy bármilyen intézkedést tegyen az országos mérés, értékelés eredményei alapján. A figyelemfelhíváson kívül további „beavatkozásra” nincs lehetősége. A szükséges intézkedés megtételére az iskola fenntartója köteles.

A fenntartó feladata az Oktatási Hivatal kezdeményezése alapján

A közoktatásról szóló törvény irányítási rendjéből adódóan a fenntartó közvetlenül nem hozhat döntést, nem intézkedhet szakmai kérdésekben, azonban az Oktatási Hivatal kezdeményezése alapján köteles felhívni az iskola igazgatóját arra, hogy készítsen intézkedési tervet.

Az iskola feladata a fenntartói intézkedés alapján

Az iskola a fenntartó felhívásától számított három hónapon belül köteles az intézkedési tervét elküldeni a fenntartónak. Az intézkedési terv elkészítése során feltárják azokat az okokat, amelyek a pedagógiai tevékenység színvonalának elmaradásához vezettek, és az intézkedési terv tartalmazza az okok megszüntetéséhez szükséges teendőket. Az intézkedési terv lényegében három részből áll.

  • Tartalmazza azokat a teendőket, amelyekkel biztosítani lehet az intézkedési terv végrehajtásáig a megfelelő színvonalú oktatást.
  • Az intézkedési tervnek meg kell határoznia azokat az intézkedéseket, amelyekkel a pedagógiai tevékenység színvonalában meglévő elmaradást „le lehet dolgozni”.
  • Az intézkedési terv része a végrehajtáshoz szükséges iskolafejlesztési program.

Az intézkedési terv a fenntartó jóváhagyásával válik érvényessé. Erre azért van szükség, mert az iskola fejlesztése, a feltárt hiányosságok megszüntetése szinte elképzelhetetlen anélkül, hogy a fenntartó át ne tekintse az iskola helyzetét, beleértve a vezetői munka színvonalát, a működés törvényességét, hatékonyságát és szakszerűségét. Az iskolafejlesztési programot nem lehet végrehajtani a fenntartó támogatása nélkül.

Az intézményi, a fenntartói és az országos minőségirányítás
összekapcsolódása

Az országos mérés, értékelés alapján minden iskola megfelelő információkat kap annak megismeréséhez, hogy milyen teljesítményt nyújt a jogszabályban meghatározott elvárásokhoz viszonyítva, illetőleg, milyen helyet foglal el az iskolák rangsorában. Az intézményi minőségirányítási program végrehajtásának évenkénti figyelemmel kísérése és ehhez kapcsolódóan az országos mérés, értékelés eredményeinek feldolgozása megalapozhatja a külső és a belső vizsgálatok, elemzések, mérések összevetését és a szükséges következtetések levonását. Az ismertetett megoldás nem változtatta meg a közoktatás feladatmegosztásának alapelveit, érintetlenül hagyta azt a fórumrendszert, amelynek lényege, hogy szakmai kérdésekben először az iskolák hivatottak intézkedni. Ugyanakkor megteremtette az állami, ágazati minőségpolitika, a fenntartói és az intézményi minőségirányítás összekapcsolódását, a szakmai hiányosságok megszüntetéséhez szükséges beavatkozás lehetőségének jogi feltételeit.

Intézkedés sikertelen iskolai teljesítmény esetén

Abban az esetben, ha az iskola pedagógiai tevékenysége az országos mérés, értékelés eredményei szerint nem érte el a jogszabályban meghatározott minimumot, három év áll rendelkezésére ahhoz, hogy elérje a megfelelő szintet.

A fenntartó felelőssége az iskola sikertelenségéért

Amennyiben az Oktatási Hivatal megállapítja, hogy az országos mérés, értékelés eredménye szerint az iskola a fenntartó részére megküldött felhívását követő harmadik évben sem érte el a jogszabályban meghatározott minimumot, az intézmény fenntartóját felhívja a szükséges intézkedések megtételére. Az Oktatási Hivatal felhívása alapján a fenntartónak három hónapon belül intézkedési tervet kell készítenie a feltárt hiányosságok megszüntetése céljából. A fenntartónak az intézkedési terv elkészítéséhez és az intézkedési tervben foglaltak végrehajtásához pedagógiai szakmai szolgáltató intézményt, szakértőt vagy más szakmai szervezetet kell igénybe vennie.

Az Oktatási Hivatal hatósági szerepe

Az intézkedési terv akkor válik érvényessé, ha azt az Oktatási Hivatal jóváhagyta, majd hatósági ellenőrzés keretében vizsgálja az intézkedési tervben foglaltak végrehajtását [Kt. 99. (7) bekezdés].

A szolgáltatást igénybe vevők érdekeinek védelme érdekében új megoldás született az irányítási rendszerben, amely szakmai kérdésekben lehetőséget nyújt külső beavatkozáshoz.

A hatósági ellenőrzés

A hatósági ellenőrzés és a fenntartói irányítás elhatárolása

A hatósági ellenőrzés megjelenése a közoktatás ágazati irányítási rendszerében az eredeti irányításifeladat-megosztási rendszertől eltérő, új beavatkozási lehetőséget hozott. A hatósági ellenőrzés során az ágazati irányítás keretei között eljáró Oktatási Hivatal lényegében közvetlenül vizsgálhatja a közoktatási intézmények működését. Azok bármelyikében hatósági ellenőrzést folytathat abban a körben, amelyre a közoktatásról szóló törvény rendelkezései alapján felhatalmazása van.

A hatósági ellenőrzés lényege a jogszabályokban foglaltak teljesülésének vizsgálata. Ez a jogosítvány nehezen határolható el a fenntartói irányítás körébe tartozó törvényességi ellenőrzés jogosítványaitól. A fenntartói irányítás keretében szabályozott törvényességi ellenőrzés a közoktatás terén teljes körű, átfogja az intézmény teljes működését, az egész működés és döntéshozatal jogszerűségét. A feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében rendelkezésre álló fenntartói eszközök a tanulói ügyek körében teljes körűek, beleértve a jogszerűtlen döntés megváltoztatását és megsemmisítését, egyéb ügyekben nem teljes körűek, mivel nem tartalmazzák a jogszerűtlen döntés megváltoztatásának jogosítványát.

Az Oktatási Hivatal hatósági ellenőrzési jogköre nem teljes körű, mivel a közoktatásról szóló törvény tételesen határozza meg azokat a kérdéseket, amelyek tekintetében gyakorolható az ellenőrzés joga. E körben jól megfogalmazható a fenntartói irányítástól való elhatárolódás, mivel a hatósági ellenőrzés nem terjedhet ki egyéb területekre, vagyis a közoktatásról szóló törvényben fel nem sorolt kérdésekre. Az Oktatási Hivatal intézkedési jogosítványai eltérőek, nem tartalmazzák az intézkedés, döntés megsemmisítésének, megváltoztatásának jogát.

Az Oktatási Hivatal intézkedési jogosultsága

Az Oktatási Hivatal által végzett hatósági ellenőrzés nyomán meghozható intézkedések kapcsolódnak a közoktatás feladatmegosztásából levezethető irányítási rendszerhez. Az Oktatási Hivatal a következő intézkedéseket teheti.

  • Felhívja a közoktatási intézmény vezetőjének a figyelmét, hogy szüntesse meg a feltárt szabálytalanságot. Egyidejűleg értesíti az intézmény fenntartóját. Ez az intézkedés illeszkedik ahhoz az elvhez, hogy a közoktatási intézménytől nem lehet elvonni az intézkedés jogát. Az intézményvezető kötelezettsége, hogy az Oktatási Hivatal felhívása alapján megtegye a szükséges intézkedéseket. A fenntartó részére megküldött értesítés azonban lehetőséget biztosít arra, hogy a fenntartói irányítás keretében a fenntartó éljen a munkáltatói jogokból levonható intézkedési jogával, illetőleg megteremti annak lehetőségét is, hogy figyelemmel kísérje a feltárt szabálytalanságok megszüntetését, és ennek érdekében további intézkedéseket tegyen.
  • A közoktatásról szóló törvény rendelkezései szerint a nem állami, nem önkor­mány­zati intézmények fenntartói tevékenységével kapcsolatosan a jegyző vagy a főjegyző gyakorol törvényességi, ellenőrzési jogkört. Ezért, ha a hatósági ellenőrzés során feltárt szabálytalanság visszavezethető az intézményfenntartói tevékenységre, az Oktatási Hivatalnak eljárást kell kezdeményeznie a jegyzőnél vagy a főjegyzőnél. Az ágazati irányítás keretében eljáró Oktatási Hivatal tehát nem vonja el a jegyző, főjegyző törvényességi, ellenőrzési jogosítványait, felhívása alapján a jegyző, főjegyző joga és kötelessége, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva felhívja a fenntartót a törvénysértés megszüntetésére, és amennyiben felhívása nem jár eredménnyel, kezdeményezze a törvénysértő intézkedés, döntés, mulasztás bírósági megállapítását. Ez a jegyzői, főjegyzői eljárás szinkrónban van a közigazgatási hivatal intézkedési lehetőségeivel, amennyiben a jogellenes működés megállapítására helyi önkormányzati feladatellátás tekintetében kerül sor.
  • Az Oktatási Hivatal jogosítványa kiterjed arra is, hogy a nem állami, nem önkormányzati intézmények működésében tapasztalható szabálytalanság esetén kezdeményezze a kifizető szervnél a normatív költségvetési támogatás és hozzájárulás felülvizsgálatát, folyósításának felfüggesztését. Az Oktatási Hivatalnak ez az intézkedése ugyancsak nem jár közvetlen jogkövetkezménnyel. A költségvetési támogatások és hozzájárulások felülvizsgálatára, felfüggesztésére a Magyar Államkincstár jogosult, amennyiben az Oktatási Hivatal kezdeményezését alaposnak, indokoltnak tartja. Miután a finanszírozás felülvizsgálata, a költségvetési támogatás és hozzájárulás folyósításának felfüggesztése együtt járhat az intézmény működésével összefüggő más problémákkal is, az Oktatási Hivatal szükség esetén eljárást kezdeményez az érintett gyermekek, tanulók másik nevelési-oktatási intézménybe történő átvétele, felvétele érdekében.
  • Az Oktatási Hivatal hatósági ellenőrzési jogkörében feltárhat olyan jogszabálysértő helyzetet is, amelynél szükség lehet a helyi önkormányzati döntések felülvizsgálatára. Ilyen esetekben az Oktatási Hivatal közvetlen intézkedésre nem jogosult, eljárása során a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseinek megtartásával intézkedhet. Miután a helyi önkormányzatok működésével kapcsolatos kérdésekben az ágazatért felelős miniszter kapott jogosultságot arra, hogy az ellenőrzések során feltártakról tájékoztassa a helyi önkormányzatot, illetve javaslatot tegyen a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezze a megállapítások képviselő-testület által történő megtárgyalását, az Oktatási Hivatal szükség esetén kezdeményezi a miniszternél, hogy éljen ezzel a jogával, és keresse meg az érintett helyi önkormányzatot. Az ágazatért felelős miniszter jogosult arra is, hogy törvénysértés esetén tájékoztassa a törvényességi ellenőrzést ellátó közigazgatási hivatalt. Az Oktatási Hivatal ugyancsak jogosult, illetve köteles ilyen irányú kezdeményezéssel élni az oktatási miniszternél, amennyiben a hatósági ellenőrzés során feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében erre szükség van. Az Oktatási Hivatal hatósági ellenőrzési jogköre és az ehhez kapcsolódó intézkedési jog és kötelezettség tehát a helyi önkormányzati intézkedések, döntések, mulasztások megszüntetése terén sem von el hatáskört a helyi önkormányzatokról szóló törvényben intézkedésre feljogosított közigazgatási hivataltól.
  • Az Oktatási Hivatal által ellátott hatósági ellenőrzés sajátossága, hogy a feltárt szabálytalanságok megszüntetése érdekében a törvénysértővel szemben büntetést szabhat ki. A büntetés, a szankció elsődleges célja nem a jogsértő állapot megszüntetése, hanem elriasztás a jogsértő állapothoz vezető magatartás, intézkedés, mulasztás megismétlésétől. Az Oktatási Hivatal felügyeleti bírságot szabhat ki, amelynek összege elérheti az egymillió forintot.
  • Az Oktatási Hivatal nem csak hatósági ellenőrzés keretében léphet fel azzal szemben, aki megsértette a közoktatásról szóló törvény és végrehajtási rendeletének előírásait. Szabálysértési hatósági jogkörében is eljárhat, következésképpen bírságot szabhat ki az elkövetővel szemben. Míg a felügyeleti bírság megfizetésére a közoktatási intézményt kötelezi az Oktatási Hivatal, addig a szabálysértési eljárás keretében meghatározott bírság megfizetésére az elkövető, az intézmény vezetője vagy más, az intézményben foglalkoztatott, a szabálysértési tényállást megvalósító személy kötelezhető.

Döntési hatáskör elvonása egyenlő bánásmód sérelme esetén

Ha az Oktatási Hivatal a hatósági ellenőrzés során feltárja, hogy az óvoda, az iskola, illetve a kollégium megsértette az egyenlő bánásmód követelményét a felvételi, az átvételi kérelem elbírálása során, az érintett szülő kérelmére megállapítja az óvodai felvételi jogviszony, a tanulói jogviszony, illetve a kollégiumi tagsági jogviszony létrejöttét. Ez az intézkedés azt a célt szolgálja, hogy a lehető legrövidebb időn belül megoldódjon a gyermek, illetve a tanuló helyzete. A hivatal határozatban megállapítja az óvodai felvételi, a tanulói, illetve a kollégiumi tagsági jogviszony létrejöttét, elvonva az intézményi döntési jogköröket, orvosolva az óvoda, az iskola, illetve a kollégium vezetőjének jogellenes vagy elmulasztott döntését [Kt. 95/C. (1) bekezdés].

Döntési hatáskör elvonása kötelező felvételi feladatot ellátó óvoda, iskola kijelölésekor

Ha a közoktatási feladatkörében eljáró Oktatási Hivatal hatósági ellenőrzése során megállapítja, hogy valamelyik településen vagy a település meghatározott részében nincs kötelező felvételt biztosító óvoda, illetve kötelező felvételt biztosító iskola, vagy a helyi önkormányzat nem tartotta meg az iskolai körzethatárt rögzítő rendelkezéseket, kijelöli azt az óvodát, illetve általános iskolát, amely nem tagadhatja meg a gyermek óvodai, illetve iskolai felvételét [Kt. 95/C. (2) bekezdés].